Если предполагаемое решение может повлиять на интересы одной или нескольких групп, то их представители стараются (вмешаться в процесс его подготовки на всех или на определенных стадиях. Эти представители действуют либо в поддержку, либо с целью изменить или провалить проект: их действия могут встретить сопротивление со стороны других групп, но они могут и объединить свои усилия.
Цели и методы деятельности этих внешних по отношению к государственному аппарату групп (политических партий, заинтересованных групп, отдельных предприятий, профсоюзов и т. д.) уже неоднократно рассматривались, и поэтому мы не будем возвращаться к этому вопросу. Однако следовало бы несколько остановиться на действии внутренних сил, т. е. структурных подразделений и корпоративных группировок служащих.
Мы только что рассмотрели административные инстанции, принимающие участие в процессе подготовки решения, как систему «зубчатых передач» административного механизма, действующего безличностно и нейтрально и основывающегося на критериях компетентности, которые определяются объективно и рационально. Такой подход исходит из долженствования, т. е. из того, какой должна быть организация государственной машины или, скорее, какой она должна быть в идеальном мире; этот подход учитывает конкретную реальность лишь частично.
Ведомства, которые принимают участие в разработке правительственных решений, состоят из человеческих групп. Можно ли их отождествлять с группами давления? Это вопрос определения. Некоторые из них явно отличаются от обычных групп давления (организаций промышленников, рабочих, сельскохозяйственных производителей, ассоциаций (ветеранов войны и др.). Уподобляя внутренние структурные подразделения министерств и ведомств заинтересованным группам, хотят этим лишь подчеркнуть, что 1) цели, которые преследуются людьми, образующими эти группы (в одних случаях почти совпадающие с их служебными функциями, а в других —более или менее расходящиеся с ними),аналогичны тем, которые обычно преследуются заинтересованными группами stricto sensu: борьба за продление своего существования, стремление к власти и влиянию, приобретение материальных преимуществ, стремление обеспечить преимущество определенным ценностям; 2) некоторые средства, используемые для достижения этих целей, помимо тех специфических внутриаппарат-ных методов (например, «забастовка подписей»), заимствуются из арсенала групп давления: направление делегаций к министру, инспирирование вмешательства парламентариев, апелляция к общественному мнению и др.
Этим отнюдь не хотят сказать,что министерства или составляющие их структурные подразделения представляют собой только группы давления: просто подчеркивается тот факт, что в определенные моменты и в определенных аспектах своей деятельности, особенно в процессе участия в подготовке правительственных решений, административные единицы могут вести себя как частные группировки.
Каковы, схематически, собственные цели административных единиц? Напомним здесь (выводы приведенных ранее анализов. Первый тип цели можно было бы определить, используя терминологию экономистов, как максимизацию деятельности органа, в соответствии с представлениями служащих. Другими словами, каждое ведомство стремится максимально увеличить «свой оборот» и повысить качество (с точки зрения собственных критериев) предоставляемых им услуг. Для осуществления данных целей орган стремится увеличить свои ресурсы (людские, финансовые), расширить полномочия и т. д.
Так же читайте
