Невозможно дать обобщающей схемы прохождения проектов документов, исследований, которым они подвергаются, дискуссий в узком и широком составе по поводу их содержания, тех действий, которые предпринимаются сторонниками и противниками проектов.
Тем не менее описание в общих чертах процесса подготовки законопроекта может оказаться полезным. Описание, которое ,мы дадим, весьма близко к тому, что происходит в действительности. Однако оно не может учитывать всех конкретных случаев.
Составление проекта определенного закона поручается руководителем министерства начальнику соответствующего управления. Тот созывает у себя совещание, в котором участвуют его заместитель и два помощника по соответствующим вопросам. Вырабатываются установки, и принимается решение о том, что подготовка первого варианта будет поручена руководителю такого-то отдела совместно с таким-то подразделением министерства. «Низовой» составитель документа собирает статистическую информацию, необходимые нормативные материалы, стремится определить «стоимость» законопроекта. Первый черновой вариант бывает готов после того, как составитель и начальник отдела обсудят и разрешат все те вопросы, которые вызвали затруднения у непосредственного исполнителя задания. Затем документ последовательно проходит все инстанции; на каждом уровне заинтересованное должностное лицо вносит в него изменения как по форме, так и по содержанию, руководствуясь при этом собственными взглядом и опытом. Наконец, документ поступает в канцелярию начальника управления, который обсуждает его со своими ближайшими сотрудниками и в случае необходимости вносит поправки. Затем документ направляется к юрисконсульту управления, который придает ясность и определенность формулировкам, устраняя возможности для возникновения спорных толкований.
Начальник управления представляет проект на рассмотрение министру или члену его кабинета. Во время совещания обсуждается вероятная реакция прессы и демарши парламентариев или представителей заинтересованных групп, мнение по данному вопросу главы правительства и его окружения. В соответствии с этими данными политического характера в проект вносятся новые поправки.
Часто на этой стадии подготовки запрашивается заключение постоянной комиссии. В таких случаях проект документа рассылается членом комиссии, в состав которой входят представители других министерств и ведомств, в частности Министерства финансов, профессиональных организаций и даже представители местных коллективов. Созывается заседание; сталкиваются различные точки зрения; представители данного органа настойчиво защищают свой проект либо с большим или меньшим желанием идут на уступки; представитель управления бюджета занимает уклончивую позицию. Заключение комиссии передается министру, который учитывает его в той или иной степени. После всего этого проект направляется в те министерства, которые также будут подписывать документ, в частности и в Министерство финасов. Теперь начинается серия межведомственных переговоров, причем на всех уровнях: между ответственными должностными лицами, членами кабинетов и даже министрами. Обсуждение по телефону чередуется с официальной перепиской, созываются совещания в узком составе или более представительные и более официальные по своему характеру совещания. Принимаются представители заинтересованных групп, которые выслушиваются или вежливо выпроваживаются. За лихорадочными этапами, когда усиливается напряженность отношений и повышается тон дискуссий, следуют периоды спячки, когда досье дожидаются своей очереди на столе какого-нибудь важного лица. Тем временем споры постепенно затихают. Давление извне, желание покончить с делом и усталость приводят к тому, что спорные вопросы решаются и к ним больше не возвращаются. Последние разногласия получают свое разрешение на высшем уровне. Наконец проект готов. Теперь его нужно будет защитить в других инстанциях: в Государственном совете, а затем в Национальном собрании.
Картина, которую мы набросали, может показаться сложной. В действительности же она представляет собой упрощение: на самом деле количество вариантов бывает значительно большим, движение проектов более запутанным, а препятствия на их пути более многочисленными и более трудными для преодоления. У тех, кто наблюдает этот процесс извне, как и у тех, кто принимает в нем непосредственное участие, изучение данной фазы создает впечатление чего-то беспорядочного и неустойчивого. Однако впечатления порой обманчивы: стоит изменить угол зрения, как в беспорядочных событиях обнаруживаются константы и повторяемость явлений.
В самом деле, можно выявить три основные характеристики.
Так же читайте
