Существование в экономической и социальной областях публичных служб, к участию в управлении делами которых привлечены частные лица и их объединения, не является чем-то новым. Промышленные, земледельческие и торговые палаты, члены которых избираются соответствующими профессиональными группами, осуществляют функции, имеющие много общего с функциями органов управления (так, например, торговые палаты руководят деятельностью коммерческих учебных заведений, осуществляют в морских портах хозяйственное руководство эксплуатацией портовых сооружений и оборудования, не принадлежащих частным владельцам, и т. д.). В свое время партии, стоявшие на платформе социалистической доктрины (в широком смысле этого понятия), усматривали в создании автономных учреждений возможность придания нового содержания идее демократии. По их представлениям, «экономическая и социальная демократия» могла быть осуществлена посредством этой новой формы децентрализации. Так, например, после окончания второй мировой войны создатели плана реформы французского социального страхования намеревались возложить руководство системой различных касс, осуществляющих выдачу пособий и пенсий, на организации, не входящие в систему традиционных органов государственного управления и возглавляемые административными советами. Члены этих советов должны были избираться нанимателями и нанимающимися. В период проведения национализации французский законодатель руководствовался соображениями такого же порядка. Хотели осуществить «национализацию без этатизации», т. е. возложить руководство национализированными предприятиями на коллегии, в которых были бы представлены потребители, наемный персонал и государство. В настоящее время в кругах левых и центра идеи «соучастия» уступают место идеям участия граждан в «центрах решений». Здесь следует сделать существенное замечание. Конечно, создание автономных учреждений представляет собой средство реализации «экономической и социальной демократии», однако этого же можно достигнуть и другими путями. Учреждение консультативных комиссий при центральных ведомствах или участие представителей различных профессиональных групп в работе комиссий по модернизации планов также являются средствами демократизации управления.
В области культуры, понимаемой в широком смысле (просвещение, наука, информация, распространение достижений культуры), создание автономных учреждений оправдывается заботой о сохранении известных свободных ценностей или, конкретнее, желанием оградить людей, работающих в этих организациях, от давления со стороны правительства.
Именно этой идее отвечает институт, который традиционно называют «университетскими льготами». Он постепенно распространялся на область науки по мере ее развития. Факультеты, например, пользуются реальной независимостью в выборе преподавательского состава. Профессора конституционного права могут, не подвергая какой-либо опасности свою карьеру, публично критиковать то, каким образом правительство осуществляет конституцию. В области информации создание публичных служб, обладающих значительной независимостью, рассматривается как средство против монополизации данной области частными группами. Так, например, за рубежом во многих странах радио- и телевещание осуществляется государственными автономными корпорациями. Во Франции статус агентства Франс-пресс обеспечивает ему реальную независимость.
Рост числа автономных организаций объясняется, наконец, и такими факторами, которые можно назвать административными: этим подчеркивается тот факт, что в самих органах спонтанно возникают и действуют силы автаркии. Руководство каждой службы стремится избавиться от зависимости, связанной с принадлежностью к более широкому административному ансамблю (и сохранить при этом преимущества, обусловливаемые статусом государственного органа). Такие более или менее осознанные стремления можно наблюдать на всех уровнях иерархии. Довольно часто они выражаются в форме требований, которые выдвигаются профсоюзами служащих и группами давления, представляющими клиентуру данной службы. Это стремление к независимости вызывается многими причинами. Лица, возглавляющие службу, видят в этом, и иногда с полным основанием, возможность улучшения условий деятельности, в особенности ускорения принятия решений. С другой стороны, руководители надеются, что автономия позволит получить больше средств (бюджетных ассигнований, займов и т. д.). Наконец и главным образом, в чем между руководителями служб и профсоюзами существует полное согласие, они хотят выйти из сферы действия общих норм права в области оплаты труда, т. е. стремятся избавиться от «решеток» и паритетности, во что упираются все требования государственных служащих о повышении зарплаты.
Поэтому правительство и Министерство финансов постоянно осаждаются требованиями о переводе различных подразделений министерств на положение автономных учреждений. Так, например, в последние годы выдвигались предложения о создании Национального агентства почты и телекоммуникаций, Национального лесного общества Автодорожного управления, Национального агентства военного производства, автономного органа в области просвещения и т. д.
Так же читайте
