Какого рода предложения выдвигаются политическими партиями? Все они почти единодушно выступают за административную децентрализацию. Это, несомненно, объясняется тем обстоятельством, что почти все парламентарии в то же время являются муниципальными советниками, мэрами или генеральными советниками, и, с другой стороны, тем, что члены местных представительных органов чаще всего являются выборщиками. Вот уже длительное время тема «защиты местных свобод» вновь усиленно дебатируется, особенно в оппозиционных кругах, — классическая позиция всякой оппозиции. Правительственные проекты административной реформы вызывают с их стороны необычно резкую реакцию.
Что касается правительств, то каждое из них рассматривает проблемы административной реформы с точки зрения собственных перспектив. Прежде всего, у каждого правительства есть желание удовлетворить надежды общественного мнения, приступив к проведению широкой реформы государственного аппарата. Это желание почти всегда соответствует искренним мнениям министров, которые в процессе выполнения возложенных на них функций сами убеждаются в том, что административный аппарат неповоротлив, что существуют препятствия межведомственной координации и трудности, являющиеся следствием чрезмерной жесткости статусов персонала, и т. д. Естественно, у них возникает желание изменить существующее положение. Однако вскоре они начинают понимать, что попытки даже самых незначительных изменений сталкиваются с тысячами препятствий, и их намерения часто остаются неосуществленными. Далее, правительства побуждаются к осуществлению если не полной административной реформы, то по крайней мере некоторых частичных изменений требованиями финансового характера. В основе многих реформ государственного аппарата, проведенных после первой мировой войны, лежали именно эти причины. Министр финансов, стремясь представить в парламент проект сбалансированного бюджета, сокращал общую сумму расходов на 10, 20 или даже 50 миллиардов, рассматривая «экономию, которую необходимо получить», в качестве одного из источников обеспечения расходов. Комиссии «мудрецов» поручалось разработать в трех-шестимесячный срок перечень должностей, подлежащих сокращению. Само собой разумеется, подобный метод вызывал общее осуждение. В действительности ни одна сколько-нибудь существенная реорганизация никогда не проводилась таким путем: большинство административных реформ, по крайней мере на первых стадиях, вызывали дополнительные расходы.
Важную роль в судьбе административных реформ играет отношение к ним со стороны различных категорий государственных служащих (включая и профсоюзы служащих). Требования реорганизации того или иного органа не в последнюю очередь исходят от самих служащих этого учреждения. Почти каждое должностное лицо носит в кармане программу реорганизации своей службы и даже план реформы всего государственного аппарата.
Чем это объясняется?
Прежде всего надо указать на тип людей, являющихся реформаторами в силу своего характера. Речь идет о лицах, постоянно чем-то неудовлетворенных; они без устали разоблачают «абсурдность существующей системы» и придумывают одно изменение за другим. Если послушать этих дон-кихотов, то следовало бы засадить всех ответственных должностных лиц за разработку плана административной реформы и постоянно ставить под вопрос все, что существует. С их точки зрения эффективной является лишь такая реорганизация, которая затрагивает структуру учреждения. Поэтому все свое время они тратят на составление различного рода органиграмм.
Каковы побудительные причины, определяющие отношение большинства должностных лиц к административной реформе (исключая патологические случаи)? Обратимся вновь к выводам предшествовавших анализов.
Желание реорганизации зачастую проистекает из стремления администраторов добиться новых успехов в осуществлении задач, возложенных на организацию. Говоря более конкретно, должностные лица хотят проведения реформы, которая позволила бы выполнять поставленные перед ними задачи в возможно лучших условиях, иными словами, которая позволила бы им осуществлять свои функции с максимальной эффективностью. Каждое должностное лицо в своей повседневной работе встречает трудности или сталкивается с препятствиями, которые являются следствием обособленности структурных подразделений, усложненности регламентации, длительности процедур и т. д. Желание устранить эти препятствия почти инстинктивно приводит их к разработке программ реорганизации.
Желание реорганизации может иметь и другие мотивы. Каждое лицо, каждая группа служащих желает проведения реформы, которая увеличивала бы их безопасность, их власть, престиж и, разумеется, оклады. Аналогичным образом государственные служащие противятся осуществлению проектов реформ, которые ущемляют независимое положение их корпуса или службы, угрожают тому, что они считают своими приобретенными правами, и т. д. Однако в силу принципа, согласно которому «ничто не утрачивается, ничто не приобретается», практически нет таких проектов реформ, которые не затрагивали бы в какой-то мере интересов тех или иных лиц либо групп. Именно по этой причине бывает столь трудно осуществить реорганизацию в сколько-нибудь широких масштабах.
В заключение отметим, что различение мотивов по признакам заинтересованности и незаинтересованности является неудовлетворительным. В реальности они тесно переплетены. За принципиальными декларациями и добродетельными заявлениями порой скрываются корыстные расчеты. Впрочем, между требованиями эффективности и корпоративными требованиями нет противоречий. Когда какая-либо категория служащих выступает с требованием реорганизации, которая приведет к повышению заработной платы для членов этой группы, то она это делает в силу причин, связанных одновременно и с общественной пользой, и с интересами службы, и с личными интересами ее членов. Служба может функционировать нормально и вносить свой вклад в выполнение общественно полезных функций, лишь располагая достаточным в количественном и качественном отношении персоналом. Однако это условие выполнимо только при надлежащем уровне заработной платы служащих.
Так же читайте
