Какие процедуры использовались или могут быть использованы в процессе подготовки мероприятий административной реформы?
Несколько лет назад Международный институт административных наук в Брюсселе организовал встречу за круглым столом, посвященную проблемам административной реформы. В частности, представители стран-участниц обменялись мнениями и информацией по вопросу об органах, которые осуществляют подготовку административных реформ.
Во французском докладе, например, указывались следующие инстанции:
1. Государственный министр или секретарь по вопросам административной реформы. Во Франции на лицо, занимающее этот пост, одновременно возлагаются функции министра по делам государственной службы. Несомненно, двойственный характер полномочий имеет свои объяснения. Однако недостаток состоит в том, что министр вынужден тратить довольно большую часть своего времени на рассмотрение требований служащих (по вопросам правового положения, индексов зарплаты и др.) и не может полностью посвящать себя выполнению достаточно важных задач.
2. Временные комиссии. Часто используемым способом является учреждение комиссии, которая должна в определенные сроки представить правительству комплекс рекомендаций. Выбор членов комиссии производится по признакам компетентности лиц или представительства заинтересованных сторон (члены парламента, профсоюзные деятели, университетские преподаватели, представители деловых кругов и высокопоставленные должностные лица). Во Франции комиссии по вопросам административных реформ состоят почти исключительно из ответственных государственных служащих. Эта традиция имеет нежелательные последствия. Разработка мероприятий производится в узком кругу «посвященных», «по-семейному»: несомненно, таким путем государственному аппарату не будет придан столь необходимый для него характер открытой по отношению к внешней среде системы.
3. Постоянные комиссии. Поскольку административная реформа является перманентной проблемой, создаются органы для выполнения работ, требующих длительного времени. Во Франции наиболее важным учреждением такого рода является Центральный комитет по вопросам издержек и производительности. Комитет,
Учрежденный еще в 194? г., возглавляется первым председателем Расчетной палаты. В нем представлено большинство контрольных корпусов органов французского государственного управления; корпус контролеров военного ведомства, Генеральная инспекция Министерства внутренних дел, Финансовая инспекция, Расчетная палата и др. Таким образом, комитет представляет собой (правда, в зачаточной форме) «комиссию по координации деятельности контрольных корпусов и инспекций», создания которой вот уже длительное время добиваются различные реформаторы.
Комитет имеет широкую компетенцию, которая распространяется на всю систему органов управления. Постоянное возрастание значения специальных проблем в сфере государственного управления привело к возникновению идеи о необходимости придания инстанциям типа Комитета специализированных органов для глубокого изучения определенных вопросов административной реформы. Именно вследствие специализации возникли такие органы, как Центральная комиссия по вопросам закупок (созданная в 1959 г.), Комиссия по вопросам оснащения государственного аппарата электронно-вычислительной техникой и др.
4. Органы контроля. Органы контроля различных министерств, так же как и органы надведомственного контроля, в известной мере, естественно, призваны заниматься вопросами административной реформы. Эти корпусы представлены своими членами фактически почти во всех перечисляемых нами инстанциях.
5. Главное управление по делам государственной службы. Когда в 1945 г. было создано Управление государственной службы, то перед ним были поставлены важные задачи. Оно должно было играть роль «конструкторского бюро» и даже «двигателя» административной реформы. К сожалению, этот орган не стал ни тем, ни другим. Располагая малочисленным штатом сотрудников, занимаясь в основном вопросами юридического характера или текущим регулированием (подготовка и пересмотр статусов различных категорий государственных служащих, изучение выдвигаемых профсоюзами служащих требований и т. д.), новое управление предоставило другим органам заботы об административной реформе. Не исключено, однако, что в будущем
правительство обеспечит Главное управление средствами, которые позволят ему играть в этом отношении главную роль.
6. Управление бюджета. Это управление играет важную роль при решении вопросов, касающихся административной реформы. Оно располагает «бюджетным стимулятором», другими словами, на совещаниях по бюджетным вопросам оно может обусловить предоставление кредитов осуществлением определенной реорганизации или облегчить проведение реорганизации предоставлением специальных фондов на покрытие связанных с этим расходов и т. д. Кроме того, в составе Управления бюджета вот уже несколько лет функционирует специальный отдел, которому подчинена центральная служба организации и методов.
7. Бюро О и М. В каждом министерстве к разработ-ботке мероприятий административной реформы могут привлекаться бюро О и М.
Количество инстанций, которые в том или ином качестве принимают участие в разработке мероприятий административных реформ, внушительно; к тому же здесь приводится неполный перечень этих органов. Следует ли отсюда делать вывод, что «реформа органов, занимающихся реформой», является наиболее актуальной проблемой? По-видимому, нет. Они не изолированы: часто одни и те же лица входят в состав нескольких различных органов, которые дополняют друг друга. Во всяком случае причина медленных темпов осуществления административных реформ кроется отнюдь не в многочисленности этих органов.
Когда обозреваешь разнообразие средств, которыми располагают публичные власти для подготовки мероприятий административной реформы, то совершенно естественно встает вопрос: почему при наличии таких возможностей столь часто провозглашаемые административные реформы почти никогда не бывают осуществленными? Не является ли административная реформа мифом? Не обречен ли французский государственный аппарат на вечный консерватизм? Вместо заключения мы попытаемся ответить на этот вопрос. Однако ответ не будет единым.
Прежде всего, если под Административной Реформой (с большой буквы) понимать радикальные и резкие изменения в структуре французского аппарата, революцию в умонастроениях и психологии служащих, то такой «переворот» не произойдет в ближайшем будущем и, вероятно, не произойдет никогда. Ни одно из современных развитых индустриальных обществ плюралистического типа не создавалось подобным образом, тем более во Франции, где за вербальной радикальностью скрывается консерватизм поведения.
Далее, следует ли из этого, что французский государственный аппарат обречен на вечное состояние покоя? Стало признаком хорошего тона говорить о том, что мы живем при системе управления, созданной еще Наполеоном. Многие авторы писали, что до сих пор французские органы управления проявляли свою же способность к изменениям экономической и социальной структуры.
Мы не согласны с этими мнениями. Если сравнить ныне существующую систему органов управления с той, которую мы имели тридцать лет назад, придется признать, что она подверглась значительным изменениям. Почему в таком случае представление о застое разделяется многими секторами общественного мнения? Причина кроется в том, что эта перестройка осуществляется путем постоянных изменений, ни одно из которых не имело сенсационного характера и не оказывало заметного воздействия на повседневную жизнь французских граждан.
Чаще всего изменения протекали в форме процесса, который можно было бы назвать «осадочным» или процессом «наслаивания». Этим мы хотим подчеркнуть, что к традиционным органам управления постепенно присоединяются новые службы, значение которых вначале невелико, но впоследствии возрастает. Так возникли Управление внешних экономических связей, Комиссариат по вопросам планирования, Комиссариат по атомной энергии, Управление государственного учета и отчетности,
Французская ассоциация развития производительности, Комиссариат по вопросам производительности, филиалы Кассы вкладов и депозитов, бюро организации и методов, отделы экономических исследований в министерствах и префектурах, Главное управление научно-исследовательских работ, Комиссия по вопросам территориального планирования, Управление Парижского округа и др. Все эти службы представляли собой «лаборатории новых идей», влияние которых постепенно распространялось на всю систему органов управления.
На протяжении этих тридцати лет изменялись также и люди. Конечно, среди должностных лиц еще встречаются начальники отделов, подобные персонажам Куртелена. Однако не менее справедливо и то, что после Освобождения французский государственный аппарат становится открытым для влияний извне. Посылка многочисленных делегаций в Соединенные Штаты Америки для изучения вопросов производительности, постоянные контакты с нашими партнерами по Общему рынку, направление должностных лиц в составе миссий содействия в развивающиеся страны и т. д. обогатили опыт французских администраторов. Внутри самой Франции направление выпускников Государственного административного училища в префектуры, усиление обмена персоналом между органами управления и частным сектором, между государственным аппаратом и университетами также способствовало этому обновлению.
Наконец, изменились и методы работы, как об этом можно судить по тем главам книги, которые посвящены вопросам использования современной оргтехники и ЭВМ, деятельности бюро О и М. Государственный аппарат все более широко использует современную науку и технику. Он начинает использовать и достижения общественных наук.
Эти изменения невозможно отрицать. Однако не протекают ли они слишком медленно? Верно, что через 5 или 10 лет Франция будет еще сохранять административные структуры, унаследованные от прошлого. Она, вероятно, все еще будет иметь 90 департаментов и слишком многочисленные коммуны. Французские граждане будут продолжать оставаться недовольными своими органами управления. Служащие по-прежнему будут не удовлетворены своим положением и будут находить удовольствие в составлении бесчисленных планов реформ.
Но столь же несомненно, что процесс трансформации государственного аппарата, о котором шла речь в этой книге, будет продолжать развиваться, и это позволит ввести новые главы в курс науки управления.
Так же читайте
