Ожидаемая экономия средств — это иллюзия. Опыт показал, что, например, в области закупок уступки в ценах, которых удается добиваться благодаря централизации, не всегда превышают вызываемые ею Дополнительные административные расходы. Более того, представляется, что органы управления вообще не могут осуществлять заготовительно-складские и распределительные функции таким же образом, как это делается в частном секторе.
Наконец, централизованные службы зачастую подвержены риску бюрократизации, как это свойственно любой организации, не находящейся в непосредственном контакте с общественностью. Стоящие в стороне от конкретных проблем, которые ежедневно встают перед должностными лицами оперативных звеньев, работники этих служб стремятся занять удобное для себя положение. Поэтому возникает опасность, что «горизонтальные» подразделения могут мало-помалу отклоняться от своих целей в использовании предоставленных им средств и по мере развития у них могут меняться представления о целях, для достижения которых они были созданы. Так возникает дополнительный риск конфликта с другими службами.
Как мы видели, аргументы за и против централизации функций настолько же различны, насколько и противоречивы. По правде говоря, только количественный анализ мог бы в каждом конкретном случае показать, какая из формул более всего подходит. Но такой анализ, насколько нам известно, еще не осуществлен. Быть может, он вообще неосуществим, поскольку большинство следствий и результатов централизации и деконцентрации «горизонтальных» функций не поддается исчислению.
Какой же вывод может быть сделан по вопросу создания при главе правительства ряда инстанций «синтеза и арбитража», призванных координировать деятельность министерств по осуществлению либо важнейших функций государства (в области экономики, обороны и т. д.), либо «горизонтальных» функций? Нам кажется, такой вывод вытекает из только что рассмотренных проектов перестройки государственного аппарата. Предлагая учредить при отеле Матиньон ту или иную генеральную комиссию или генеральный комиссариат, большинство авторов проектов думает лишь — и это вполне закономерно — о вопросе, который их беспокоит. Однако тех, кто рассматривает проблему в целом, естественно, беспокоит мысль о том, что могло бы произойти, если бы вдруг были реализованы 1зсе предложения. Если даже все наши премьер-министры обладали бы работоспособностью Наполеона I, то и в этом случае разве смогли бы они найти время для ознакомления со всеми досье по спорным, требующим арбитража вопросам, которые подготавливаются координирующими штабами? Разве желательна передача важнейших функций министерств непосредственным сотрудникам премьер-министра? Не кроются ли сегодняшние трудности межведомственной координации в существовании суперминистерств?
При решении проблем структуры государственного аппарата более, чем при решении остальных вопросов, следует избегать абстрактного и доктринерского подхода, который соблазняет стольких французских исследователей. Легко смести существующую и построить заново всю систему органов управления,исходя из «нескольких простых, ясных и логичных принципов». Однако опыт свидетельствует, что если перестройки обычно и улучшают координацию в некоторых областях, то одновременно они порождают новые конфликты, о которых не подозревали создатели проектов. Всякое разделение внутренне взаимозависимого социального ансамбля порождает структурные разрывы там, где должно быть единство. Оно уничтожает одно препятствие, но этим немедленно создает другое.
Так же читайте
