Мы видим, что количество административных инстанций, которые проходит проект, может быть довольно значительным. Фактически большая часть подготавливаемых или принимаемых ведомствами решений является плодом коллективных усилий: их можно сравнить с рекой, которая питается множеством притоков.
Эта коллективность процесса выработки решения приводит к трем следствиям.
Во-первых, большинство, если не все решения, имеют компромиссный характер. Законное стремление учесть все стороны проблемы, желание не задевать самолюбия сторон, так же как чисто политическая озабоченность тем, чтобы намечаемое мероприятие не слишком повлияло на равновесие сил, приводят к полюбовным соглашениям: ни победителей, ни побежденных. Разумеется, это может сказаться на эффективности государственного управления.
Далее, медлительность, с которой рассматриваются и разрешаются вопросы, носит иногда скандальный характер: порою требуются месяцы и годы для того, чтобы довести до благополучного конца дело, которое почти не вызывает разногласий у заинтересованных сторон. Так что в тех случаях, когда орган управления хочет действовать быстро, он зачастую вынужден нарушать установленные процедуры: не собирается какая-то компетентная комиссия, обходят некоторые учреждения или каких-то должностных лиц и т. д.
Не всегда причиной медлительности административных процедур является небрежность или нерадивость должностных лиц. Если ответственный служащий не успевает рассмотреть проект в срок, то это часто вызывается тем, что ему приходится вести сразу несколько дел или что его ожидают уже просроченные досье. Поэтому его меньше всего нужно упрекать в том, что является следствием ненадлежащей организации деятельности всего учреждения или существованием «узких мест».
Наконец, решения имеют безличный характер. Когда к разработке решения привлекается большое число лиц, то практически невозможно сказать, кто из них является его автором. Понятие личной ответственности частично утрачивает свой смысл.
В первые годы после освобождения высокопоставленные должностные лица, исходя из лучших намерений, пытались придать ответственности некоторых категорий руководящих служащих более действенный характер. С этой целью был учрежден Суд бюджетной дисциплины, который имел право налагать санкции на должностных лиц, виновных в серьезных упущениях в области финансов или в неправильных действиях, повлекших дополнительные затраты. Однако опыт показал, что новый институт не оправдывает (все возлагавшиеся на него надежды. Были вынуждены признать, что при французской системе управления (как, несомненно, при любых существующих системах) невозможно фактически возложить ответственность за определенное решение на одно должностное лицо. Члены Суда бюджетной дисциплины заметили, что в наиболее серьезных случаях ответственность часто разделялась между несколькими начальниками отделов, несколькими инстанциями какого-либо органа, несколькими комиссиями, несколькими министерскими кабинетами.
Совсем недавно был издан акт, согласно которому в каждом министерстве или крупном учреждении ответственность за осуществление государственных закупок возлагается на одно из руководящих должностных лиц. Несомненно, это предписание трудно будет провести в жизнь.
Следует ли отсюда делать вывод о том, что возложение ответственности на должностных лиц за действия, совершаемые ими при исполнении служебных обязанностей, столь же нереализуемо, сколь и желательно? Быть может. Однако необходимо заметить, что все происходит так, как если бы этой безответственности желали и политические деятели, и общественность, и сами должностные лица, поскольку отсутствие личной ответственности 1в государственных учреждениях является следствием недоверия к служащим, следствием того, что им не желают предоставлять реальных полномочий на принятие решений, без которых ответственность является формулой, лишенной смысла. Если человек имеет возможность самостоятельно, свободно, учитывая мнения других, но и не будучи ими связан, принимать решения, которые могут в чем-то идти наперекор некоторым личным интересам, то тотчас в один голос говорят о «личной власти», «произволе» и даже «фаворитизме». И чтобы избежать этих подозрений, многие должностные лица предпочитают самоограничиваться формальными требованиями действующих норм права, сужая одновременно границы и своей дискреционной власти и своей ответственности.
