Это положение в значительной степени связано и с концепцией служебной карьеры, которую мы рассмотрим несколько позднее. Было бы нелегко совместить набор узко специализированных служащих с принципами, на которых основывается организация прохождения службы, обеспеченной гарантиями на каждом этапе. Довольно трудно обеспечивать регулярное продвижение такому служащему, который принимается для выполнения лишь отдельных определенных задач: такой служащий, так сказать, по своей природе не может выполнять функций, отличных от тех, для осуществления которых он был принят на работу. Поэтому его надо было бы либо подвергать профессиональному экзамену при каждой смене должности, либо уже при приеме на работу требовать от служащего не только знаний, необходимых для должности, на которую он берется, но также знаний и навыков, необходимых для работы на более высоких должностях, которые в будущем он сможет занять.
Предпочтение, оказываемое концепции служащего широкой подготовки, объясняется и другими мотивами. Распространенное в Великобритании, Бельгии или Франции представление о том, что администратор способен выполнять любые роли, является наследием классической культуры. Англичане и французы относятся к специализации отрицательно. Так как видят в ней калечение личности, обеднение человека. Не всегда сознательно, но они желают, чтобы слуга государства походил на почтенного человека, которому «все ясно во всем», или на джентльмена, соединяющего в себе твердость характера и ясность ума.
Концепция специализации служащего господствует в федеральных учреждениях Соеданенных Штатов Америки и во многих государствах, избравших американскую модель. При этой системе для определения требуемой квалификации широко используются методы научной организации труда.
Первый шаг на этом пути состоит расчленении функций каждого отдела или учреждения на подфункции «рабочих мест» или «позиций». Затем каждая позиция тщательно анализируется: стараются по возможности точно описать задачи, из которых она складывается, и условия, при которых они осуществляются (требуемые физические или интеллектуальные усилия, необходимые знания и квалификация, характер отношений с другими служащими, важность возлагаемой ответственности и т. д.). Таким образом, для каждого рабочего места разрабатывается наиболее соответствующая методика подготовки или подбора кадров.
Штатные расписания американских федеральных органов предусматривают множество специальностей, неизвестных практике большинства европейских стран. Учреждения, например, набирают специалистов по сельской экономике, бюджетным исследованиям, закупкам в промышленности, трудовому законодательству, счетной технике, ведению дел в судах или связям с прессой. Для каждой из этих специальностей по позициям разрабатывается классификационная шкала в соответствии с требуемым уровнем знаний, необходимым опытом, интеллектуальным развитием и т. д., которыми должно обладать заинтересованное лицо.
Американцы предпочли эту систему для всех должностей аппарата федеральной администрации, кроме тех, в отношении которых действует spoils system, главным образом по следующим основаниям. Во-первых, она представляется им рациональной, так как отвечает требованиям разделения труда (пусть каждый делает свое дело!), позволяет наилучшим образом использовать каждого служащего и снизить затраты на его подготовку. Во-вторых, по их мнению, эта методика является наиболее правильной, потому что представляет собой единственное средство фактически осуществить принцип «за равный труд — равную плату». Установление справедливого равенства в оплате труда невозможно, если пс определены функции или если ограничиться их описанием в расплывчатых и неоднозначных терминах, что позволяет руководителям соглашаться на скрытое повышение окладов, меняя, по существу, лишь наименование должностей. В-третьих, и это, несомненно, самое главное, большая часть американцев с неприязнью относится к такой системе служебной карьеры, которая практикуется в Европе: они не желают, чтоб лица, принимаемые на службу на основе диплома, проводили всю свою жизнь в государственном аппарате, следуя со всеми гарантиями по заранее определенному cursus honorum. Эта система, как им кажется, заключает в себе опасность возникновения таких явлений, как косность и «склероз»; они боятся, что она может породить оторванную от общества, дорожащую своими привилегиями и сопротивляющуюся власти касту бюрократов.
Американские служащие легко приспосабливаются к этому отсутствию гарантий. Они находят вполне нормальным многократную в течение своей жизни смену профессий, мест работы или жительства. Так как в различных министерствах, в аппарате администрации штатов и городов и на крупных предприятиях квалификационные шкалы почти одинаковы, они легко переходят с одних мест на другие.
Таковы две формы определения требуемой квалификации государственных служащих.
Разумеется, наше изложение было лишено нюансов, которые наблюдаются в действительности. По обе стороны Атлантики практика довольно часто расходится с господствующими концепциями.
Так же читайте
