Нет сомнений, что постоянный характер служебной деятельности высокопоставленных должностных лиц и их сотрудников (впрочем, представления о нем преувеличены1) приводит к возникновению преемственности стиля и методов работы, чего нельзя найти в менее стабильном государственном аппарате (например, в Соединенных Штатах Америки). Однако нельзя с уверенностью утверждать, что в том противоборстве сил, которое предшествует политическому выбору, именно фактор играет роль независимой переменной, которая оттеняет баланс в пользу высокопоставленных должностных лиц. Что касается нестабильности положения министров, то оно не обязательно должно свидетельствовать о слабой эффективности их деятельности. Для обладателя министерского портфеля осознание им факта кратковременности своих полномочий может оказаться как стимулирующим, так и тормозящим фактором: склад характера человека и давление обстоятельств играют в этом отношении главную роль.

Что касается власти должностных лиц, которая обеспечивается им глубоким знанием дела, то, по-видимому, ее переоценивают: собственно технический аспект вопроса редко приобретает определяющее значение при решении важных вопросов межведомственного характера. Утверждения о якобы некомпетентности политических деятелей совершенно неубедительны: большинство председателей совета министров, министров иностранных дел и министров финансов IV Республики были достаточно осведомленными людьми.

Из трех силлогизмов последний, несомненно, является наиболее слабым. Министры преследуют подчас взаимоисключающие цели, и внутри исполнительной власти существуют конфликты тенденций, особенно в коалиционных правительствах, — эти факты никто не оспаривает. Однако могут ли специалисты в отличие от министров, не имеющих четких программ, и правительств, лишенных единства, предложить внутренне непротиворечивую политику? Имеют ли высокопоставленные должностные лица (рассматриваемые ,в рамках отдельных ведомств или аппарата управления в целом) в момент принятия решения государственного значения собственную линию, отличающуюся от тех, которые проводятся наличными политическими силами?

Большинство работ, посвященных проблемам технократии, по существу, обходит эти вопросы и не содержит убедительных ответов. Как было показано выше, группа высокопоставленных должностных лиц преследует определенные цели: продление своего существования, стремление к власти и престижу, приобретение материальных преимуществ, обеспечение превалирования определенной доктрине государства. Эти групповые цели и эта доктрина могут побудить ответственных государственных служащих занять по ряду вопросов, непосредственно затрагивающих их интересы (административная реформа, статус государственной службы, оплата труда в государственном секторе и др.), позицию за или против выдвигаемых политическими деятелями проектов и, защищая свои привилегии, вести себя даже как группа давления. Тем не менее совокупность целей и ценностей высокопоставленных должностных лиц не образует, собственно говоря, политической доктрины, в каком бы смысловом аспекте ни употреблялось это понятие: концепция общества и власти, концепция человека (марксистская доктрина, доктрина демохристиан), совокупность ответов на актуальные проблемы (программа, выработанная в период оккупации Национальным советом Сопротивления).

Наиболее распространенная аргументация объясняет могущество высокопоставленных должностных лиц правительственной и министерской нестабильностью, которая характерна для Франции почти на протяжении ста лет и которая продолжала существовать, по крайней мере в некоторых министерствах, после 1358 г. Тезис выражается обычно в форме неопровержимого силлогизма.

— Тот, кто занимает должность длительное время, обладает большей властью, чем тот, кто занимает ее временно; далее, министры приходят и уходят, высокопоставленные должностные лица остаются; следовательно, точка зрения последних обязательно восторжествует.

— Тот, кто глубоко знает определенный круг вопросов, имеет больше власти, чем тот, кто менее компетентен; далее, министры являются дилетантами, а высокопоставленные государственные служащие — опытными специалистами; следовательно, они получают все большее и большее преимущество над министром, поскольку постоянно усиливается технический характер проблем, решаемых государством.

— Люди, которые знают, чего они хотят, обладают преимуществами перед теми, кто нерешителен, министры — люди колеблющиеся, а правительства расколоты, в то время как высокопоставленные должностные лица имеют хорошо разработанную доктрину; следовательно, точка зрения последних обязательно восторжествует.

Вывод из этих умозаключений напрашивается сам собой: политические деятели, выступающие на авансцене событий, являются лишь рупором идей компетентных и постоянно работающих администраторов; с другой стороны, поскольку полномочия представительных учреждений постоянно сокращаются и все то, что ими утрачивается, переходит в компетенцию исполнительной власти, влияние правительства и, следовательно, технократов все более усиливается.

Ослабление власти и влияния политических деятелей подтверждается множеством примеров из истории отношений Франции с территориями, находившимися в то время на колониальном режиме: адмирал Аржанлье в Индокитае, резиденты в Тунисе, Жюэн и Гийом в Марокко принимали важные решения, не уведомляя об этом министров и даже вопреки официальным директивам. Еще больше примеров можно было бы привести из области экономики и финансов. В отношении бюджета, планирования, кредитной политики, заработной платы, цен, внешней торговли, развития регионов власть парламента слаба или она вовсе отсутствует, в то время как правительство ограничивается утверждением предложений специалистов.

Это положение, охарактеризованное нами в общих чертах, как и силлогизмы, на которых оно основывается, при ближайшем рассмотрении оказывается значительно более уязвимым, чем может показаться.

Высокопоставленные служащие, разделяющие эти точки зрения, порой считают себя революционерами. Они, конечно, революционеры не в обычном смысле слова: ниспровержение государственных институтов, приход к власти новых политических сил или изменение правового положения собственности представляются им ложными проблемами. Их лучше называть реформаторами. Государство, идеалами которого они прониклись, способно, по их представлениям, понять необходимость и произвести посредством убеждения или принуждения соответствующие изменения в структуре.

Государство может все, если оно этого захочет, говорят они; люди с характером, если они к тому же обладают достаточной широтой взглядов и знаниями, подкрепленными практикой, могут преодолеть любые препятствия и помешать действию всякого рода предопределенностей.

Существует и другая интерпретация концепции общественной пользы и той роли, которую должны играть высокопоставленные должностные лица в ее обеспечении. Люди, разделяющие эти точки зрения, менее озабочены проблемами прогрессивного развития общества с помощью долгосрочного планирования, направленного на поддержание равновесия и гармонии. Для них проблема общественной пользы заключается в поддержании определенных ценностей (единства нации, порядка, государственного суверенитета), угроза которым возникнет в случае торжества частных интересов. Государство прежде всего должно выступать в роли арбитра. На высокопоставленных должностных лиц возложена миссия предотвращать такое спонтанное развитие техники и экономики и такие столкновения между различными политическими и социальными группами, которые могли бы привести в расстройство общественную жизнь. Исключить использование насилия в отношениях между индивидами и в межгрупповых отношениях; предотвращать и ограничивать конфликты, побуждая стороны прибегать к арбитражу государства и принимать его решения; предотвращать такое положение, при котором необходимые экономические и социальные изменения происходили бы беспорядочно; стоять над столкновением интересов, оберегая престиж государства, без которого оно не может выполнять функцию регулирования,— таковы основные задачи, которые ставят перед собой эти высокопоставленные должностные лица.

Оба подхода к проблеме общественной пользы и роли руководящего состава государственного аппарата, которые были только что изложены, не исключают, а во многих отношениях дополняют друг друга и, во всяком случае, уживаются в сознании многих.

Оптимизм реформаторов, вера в силу рациональной организации и долгосрочного планирования широко распространены среди государственных служащих молодого поколения и, в частности, среди выпускников Государственного административного училища, в среде служащих экономических и финансовых органов, а также специалистов (инженеров, архитекторов, специалистов по проблемам городского развития и т. д.). Одним из наиболее ярких выражений этого течения общественной мысли являются сочинения группы «изыскателей», в составе которой фигурируют лица, занимавшие в прошлом или продолжающие занимать ответственные посты в различных ведомствах.

Точки зрения, отнесенные нами ко второй группе, более свойственны старшим поколениям государственных служащих. Они распространены в Государственном совете и Расчетной палате, в среде ответственных должностных лиц, выполняющих функции власти или представительства общего характера (в корпусе префектов, дипломатическом корпусе).

Обе рассмотренные интерпретации имеют одну общую черту: они аполитичны (несомненно, это более справедливо в отношении первой трактовки, чем второй). Государство в представлении группы высокопоставленных должностных лиц, являясь для одной ее части носителем прогресса, а для другой — беспристрастным арбитром, авторитарным, но и патерналистским,— для тех и других это государство свободно от всех политических ферментов.

Подобные утверждения содержат крайние преувеличения. Однако справедливо, что в представлениях большинства высокопоставленных должностных лиц идеалом является централизованное, придающее всему единообразие государство, которое не может допустить существования рядом с собой какой-либо силы, способной оказать ему сопротивление. Им представляется, что власть этого государства постоянно подрывается центробежными силами и подвергается угрозам раздробления !. Многие администраторы испытывают это чувство тревоги за могущество государства, которую выражает в своих работах Дебре; разве в учебниках права, на которых они были вскормлены, не твердят, что сущностью отношений между государством и гражданином является присущее им неравенство?

Институционные реформы V Республики были благожелательно встречены молодыми государственными служащими, вышедшими из стен административного училища, если даже их убеждения были левыми: им представлялось, что они направлены на восстановление государства, что является одним из лейтмотивов преподавания в этом училище.

Имеет ли группа высокопоставленных должностных лиц собственную доктрину, которая принадлежала бы только ей? Существует ли какая-то общая основа, которая придавала бы всей группе определенное идеологическое единство?

Когда государственных служащих спрашивают, к какому идеалу стремятся или но крайней мере должны стремиться те, кто облечен государственными полномочиями, то почти всегда следует ответ: служение общественной пользе.

Совершенно очевидно, что такой ответ является тавтологией: понятие общественной пользы не имеет объективного содержания; каждый пользуется им в своих собственных целях и по-разному толкует его в своей концепции власти и общества.
Какое содержание вкладывается в это понятие ссылающимися на него высокопоставленными должностными лицами? Высказываемые по этому вопросу точки зрения можно разбить на две основные группы.

К одной из них относятся мнения, согласно которым служение общественной пользе означает деятельность по переустройству общества в направлении технического и экономического прогресса. Для тех, кто придерживается этого мнения, роль административной элиты заключается в создании или, по крайней мере, содействии силам экономической экспансии и модернизации производства. Общество завтрашнего дня, к которому , они стремятся и наступление которого надеются ускорить своей повседневной деятельностью, не будет коллективом роботов: это будет процветающее общество, в котором исчезнет нищета, а с нею страдания и невежество. Слуги государства — гуманисты: будущее, которое обещано французам четвертым планом, гармонично сочетает в себе подъем благосостояния и повышение культуры. Но рост жизненного уровня и развитие личности неотделимы от определенной рационализации общества: она включает в себя устранение разбазаривания средств во всех его формах и организацию общежития, в котором индивиды и социальные институты объединялись бы ясными и стабильными отношениями.

Именно высшая администрация должна стать движущей силой этих преобразований: просвещенное меньшинство, которое поможет обществу стать самим собой.

Во-первых, поведение высокопоставленных должностных лиц объясняется элементарным стремлением обеспечить продление своего существования, без которого достижение других целей делается немыслимым. Это стремление включает в себя как желание обеспечить свою личную безопасность, сохранить занимаемые позиции, непрочность которых осознается должностными лицами, так и их стремление сохранить организационную обособленность руководимых ими административных единиц.

Во-вторых, нельзя a priori исключать того, что поведение высокопоставленных должностных лиц может объясняться и желанием сохранить или увеличить размер получаемого оклада.

Однако следует заметить, что обычно эта группа должностных лиц относится к наиболее высокооплачиваемым на государственной службе категориям служащих. Поэтому они не могут надеяться на получение более высокого оклада, находясь на государственной службе: для этого им надо было бы ее покинуть.

Иногда пишут, что поддержка многими ответственными должностными лицами идей европейского единства объясняется теми «позолоченными перспективами», которые откроет для них создание наднациональных органов. Вполне возможно, что когда речь идет о создании этих учреждений, некоторые лица движимы такими расчетами. Если бы это угрожало карьере, то не вызывало бы, очевидно, никакого энтузиазма у высокопоставленных должностных лиц.

В-третьих, поведение высокопоставленных должностных лиц объясняется стремлением увеличить свой личный престиж, а также престиж той группы, к которой они принадлежат.

Забота о почете занимает важное место в сознании этой категории государственных служащих. Наблюдения показывают, что соображения престижа являются одной из основных мотиваций поведения лиц как внутри системы французского аппарата управления, так и в тех отношениях, которые они поддерживают с внешней (к государственным органам) средой. Ощущение престижа вызывает настолько большое чувство удовлетворения, что оно, по крайней мере частично, компенсирует фрустрацию, которая вызывается существованием разрыва в уровне окладов между государственным и частным сектором. Престиж определенных государственных функций или корпусов служащих заботливо поддерживается: это позволяет привлекать на государственную службу необходимый в количественном и качественном отношении контингент людей и, следовательно, сохранять высокий уровень подготовки кандидатов, который в свою очередь способствует поддержанию системы управления на должном уровне.

Сознание высокопоставленными должностными лицами того, что выполняемые ими государственные функции относятся общественным мнением к наиболее важным ценностям и тем самым обладают высоким престижем, в значительной мере объясняет нам психологию их поведения: стремление сохранять дистанцию, подчеркивать свой высокий ранг и свое превосходство по отношению к другим категориям руководителей.

«Этот род занятий приобрел значительные потенциальные возможности, которые возрастают по мере того, как растет значение государства в экономической жизни. Стремление к обладанию властью является сегодня основным побуждением ответственных должностных лиц. Директор Государственного казначейства имеет значительно более низкий оклад, но обладает значительно большей властью, чем генеральный директор частного банка. И эта власть осуществляется в масштабах всей страны. Высокопоставленные чиновники любят собираться в своем кругу и обсуждать между собой положение дел в стране, считая более занимательным, по парафразе Цицерона, повелевать богатыми, чем быть богатыми самим»В этом отрывке из статьи, написанной Бриндилляком двенадцать лет назад, удачно выражается распространенное в среде крупных государственных служащих представление (обоснованное или иллюзорное) о том, что они руководят делами страны, и то удовлетворение, которое они испытывают.

Во-вторых, влияние корпусов высокопоставленных должностных лиц проявляется в том, что они представлены во всех или почти во всех важнейших министерствах и учреждениях: постоянно от 30 до 50 членов этих корпусов входят в составы министерских кабинетов; в порядке откомандирования члены Государственного совета и Инспекции финансов возглавляют управления во многих министерствах и ведомствах (в частности, члены Инспекции финансов занимают большинство «омандных постов в сфере управления экономикой и финансами). Наконец, члены корпусов высокопоставленных государственных служащих, особенно Государственного совета и Расчетной палаты, принимают участие в подготовке множества решений органов управления в качестве председателей, главных секретарей или докладчиков бесчисленных консультативных комиссий.

Выполнением официально возложенных на них функций, а еще больше своим проникновением во все поры административного организма, деятельность членов этого корпуса способствует унификации французского государственного аппарата. Большинство высокопоставленных должностных лиц принадлежит к этим корпусам, что, несомненно, является одним из факторов, способствующих сохранению группой высокопоставленных должностных лиц Франции определенной собственной идеологии.

Развитие прогресса за последние пятьдесят лет усилило темпы социальной мобильности. Разумеется, это преобразование происходило не без столкновений: должностные лица, выходцы из привилегированных социальных групп, стремились (более или менее неосознанно) затормозить движение; однако постепенно те формы набора служащих государственного аппарата, которые были связаны с социальным фаворитизмом, упразднялись или изменялись.

Чем объясняется этот процесс относительной демократизации элиты? Рост числа государственных функций и увеличение объема предоставляемых государственными органами услуг привели к возрастанию общей численности служащих и, соответственно, количества командных постов; облегчалось продвижение по службе. Войны, реорганизации, развитие миграции служащих из одного сектора в другой (и наоборот), продвижение, связанное с вхождением в министерский кабинет, также способствовали развитию этого процесса.

Итак, демократизация категории ответственных должностных лиц является реальным процессом, но он не в одинаковой мере затрагивает различные социальные группы.

Представители городской и земельной аристократии не составляют в ней теперь большинства. Если они почти сохраняют свою численность (в абсолютных показателях), то процентное отношение постоянно изменяется в пользу выходцев из слоев средней буржуазии и частично мелкой торговой буржуазии, ремесленников, служащих, инженерно-технических работников .промышленности. Однако удельный вес выходцев из семей промышленных рабочих и крестьян, а также сельскохозяйственных предпринимателей (даже при их высоком жизненном уровне) исключительно мал. Следовательно, высокопоставленные должностные лица имеют то общее, что принадлежат к буржуазным слоям или к тем социальным слоям, которые к ним тяготеют, и в силу этого принимают нормы этой социальной группы.

Кроме того, все они почти исключительно являются продуктом городской культуры: сельские слои, все еще составляющие значительную часть населения Франции, не представлены или почти не представлены в высшей администрации.

Чаще всего на ответственные должности назначаются люди, сравнительно быстро продвигающиеся по служебной лестнице в порядке обычной бюрократической процедуры, либо такие лица, у которых последовательное прохождение службы в порядке обычной процедуры прерывается «политическими фазами», что позволяет им перепрыгивать через некоторые ступени или проходить их за короткие промежутки времени. В обоих случаях карьера начинается с конкурсной процедуры.

Итак, конкурсный порядок и система продвижения по службе имеют огромное значение, поскольку они приводят к такому отбору лиц, который основывается а учете как социально-психологических позиций кандидатов, так и степени их подготовки.

В процессе всякого конкурса производится оценка кандидатов в зависимости от наличия у них знаний и способностей, которые признаются необходимыми, с одной стороны, органами, установившими программу испытаний, а с другой — проверяющими или экзаменаторами, поскольку эти последние могут довольно свободно интерпретировать предписания первых. Министерские комиссии, разрабатывающие программы, и жюри, производящие оценку кандидатов, состоят из должностных лиц, которые по вполне понятным причинам полагают, что кандидаты должны показать знание того же материала и проявить те же способности, наличие которых они сами в свое время (столь блестяще) доказали: например, штабные академии всегда отдавали преимущество офицерам, доказавшим свою способность выигрывать сражения предыдущих войн. Вот почему административные конкурсы благоприятствуют тем кандидатам, которые обладают багажом традиционных знаний.

В процессе конкурса производят и другой отбор: при одинаковой степени подготовки предпочтение отдается здравомыслящим, уравновешенным и ловким молодым людям; оригинальные и инакомыслящие имеют мало шансов.

Этот механизм отбора продолжает действовать на всем протяжении служебного пути. При равном уровне квалификации инстанции, принимающие решение о продвижении, зачастую предпочтут лиц, которые умеют «сыграть на руку» и приспособиться, людям неблагоразумным и принципиальным. И чем выше ступень служебной иерархии, тем чаще проявляется это предпочтение.

Таким образом, система, основанная на конкурсном наборе и понятии карьеры, дает максимальные шансы лицам, которые усваивают, если не принимают, нормы, присущие этой системе: разнообразие характеров и умов уменьшается и укрепляется однородность группы.

В Соединенных Штатах Америки, где значительная часть высших должностей замещается не на основе системы последовательного продвижения по служебной лестнице, группа ответственных должностных лиц значительно менее однородна: профессиональные политики приглашают на эти должности университетских преподавателей, адвокатов или промышленников, которые вносят в работу значительно большее разнообразие знаний и характеров, чем это можно наблюдать в Великобритании или во Франции.

Факторы сплоченности
Элементы разобщенности, наличие которых внутри группы ответственных должностных лиц можно установить, полностью компенсируются факторами стандартизации мнений и поведения.

Факторами, способствующими процессу стандартизации, являются общность образования, существование системы последовательного продвижения по лестнице служебной иерархии, обеспечивающей отбор людей определенных психологических типов, буржуазное происхождение и городская культура, унифицирующее влияние корпусов высокопоставленных чиновников (grands corps), определенная общность целей и ценностей.

Общность образования
Высокопоставленные должностные Лица получают неидентичное образование, однако большинство из них вышли из стен юридических факультетов, Института политических наук либо Государственного административного училища, однородность которых нельзя отрицать, или из Политехнической школы. Эта двойственность источников получения образования вносит, по-видимому, какой-то элемент разобщенности и. препятствует хорошим коммуникациям внутри группы.

В то же время оно приводит и к возникновению внутри группы ответственных должностных лиц частичной солидарности, которая смягчает остроту конфликтов, возникающих в силу различия функций, вследствие соперничества различных корпусов служащих и противоречий между поколениями. Общий язык, сходство образа мышления и методов работы облегчают циркуляцию информации; институтское товарищество способствует образованию неформальных коммуникаций между министерствами, которые, по крайней мере частично, компенсируют недостаточность координации по официальным каналам.

Внутри групп ответственных должностных лиц нет конфликтов поколений в собственном смысле. Согласно данным Пуйдессо, в 1960 г. 80% начальников управлений центральных ведомств были в возрасте от 40 до 60 лет. Если в среднем возраст начальников управлений равнялся 50 годам, то в различных ведомствах можно констатировать значительные отклонения как вверх, так и вниз: в среднем, возраст директора Управления бюджета (должность, на которую чаще всего выдвигают членов корпуса финансовых контролеров) — 38 лет, в то время как средний возраст начальников управлений Министерства почти телекоммуникаций достигает 57 лет.

Эти расхождения возрастных характеристик влияют на сплоченность группы ответственных должностных лиц. Если разница в возрасте достигает пятнадцати-двадцати лет, то даже окончившие одно и то же учебное заведение лица имеют, по существу, различную подготовку. С другой стороны, важность поста начальника управления в различных ведомствах неодинакова, и в зависимости от этого ответственные служащие занимают эту должность IB середине или в конце своей карьеры. «Должность начальника управления занимает неодинаковое место в карьере служащих различных ведомств: в Министерстве почти телекоммуникаций эти должности замещаются почти всегда специалистами и являются вершиной их служебного пути; наоборот, в системе Министерства иностранных дел дипломаты не завершают свою карьеру в центральном аппарате ведомства. Аналогично положение и в Министерстве финансов, где начальники основных управлений занимают впоследствии более высокие посты вне системы своего министерства».

Из различий в возрасте ответственных должностных лиц не следует делать поспешных выводов. Дух поисков нового и независимость суждений не всегда связаны с возрастом и могут быть присущи как более молодому, так и более старшему поколению.