Жильбер Дево в своей работе «Государственный учет и отчетность» (которая охватывает значительно более широкий круг вопросов, чем можно было бы предположить по названию) выступил с обвинительной речью против «центробежного движения», которое, как он считает, ставит под угрозу единство системы органов управления и принцип подчинения всех административных учреждений авторитету государства. Аналогичные идеи уже выдвигались в отчетах Расчетной палаты за 1960 и 1961 гг. Ж. Дево весьма ярко обрисовал ту борьбу, которую ведут финансовые органы с дезинтеграцией государственного аппарата; кроме того, он выступал за обратное включение в систему традиционных органов управления некоторых служб, неоправданно переведенных на положение автономных.

После первых послевоенных лет были предприняты шаги с целью предоставления отделам министерств определенных полномочий контроля за деятельностью автономных органов. Был установлен порядок, по которому представители центральных органов наделялись правом надзора за решениями или проектами решений публичных предприятий: комиссии по модернизации плана и комитеты фондов экономического и социального развития должны рассматривать планы капиталовложений; комиссия финансового контроля или различные специализированные комиссии должны обсуждать проекты, подготовленные представителями государственного контроля при генеральных дирекциях публичных предприятий; отделы Министерства финансов должны участвовать в выработке решений по вопросам установления расценок или окладов; правительственные уполномоченные обязаны присутствовать на заседаниях/административных советов; комиссия по проверке, счетов публичных предприятий должна производить обследования хозяйственной деятельности и т. д. Совокупность этих контрольных полномочий позволяет государству в настоящее время осуществлять административную опеку, которая, по словам тех, кто является ее объектом, становится слишком тяжелой. Однако не все подразделения органов государственного управления с одинаковой тщательностью выполняют возложенные на них контрольные функции. Следовательно, одной из задач французского государственного управления в ближайшем будущем явится организация и охват созданных за последние годы автономных органов (смешанных экономических обществ, компаний по эксплуатации и т. д.) такими формами контроля, которые удовлетворяли бы двум требованиям: они должны касаться лишь существенных сторон управления, но предоставлять руководителям автономных учреждений свободу инициативы и выбора, при отсутствии которых автономия становится формальной.

Действительно, верно, что во главе некоторых автономных органов были поставлены или привлечены к участию в руководстве специалисты. Поэтому они не могут избежать известной склонности к корпоративности. С другой стороны, нельзя сомневаться и в том, что ответственные должностные лица, возглавившие такие специализированные учреждения, склонны переоценивать важность и актуальность поставленных перед ними задач. Вот почему иногда наблюдается известное совпадение в направленности интересов этих руководителей и действующих в той же области заинтересованных групп. Директор Института вин широкого потребления или Национального азотного управления не может не разделять некоторые точки зрения синдиката виноградарей или федераций предпринимателей химической промышленности.

Наконец, существует еще одна опасность, которая, как утверждают, возникает вследствие роста числа автономных органов и связана с предыдущими. Считают, что интенсивное развитие системы этих учреждений приведет к отвердению существующей структуры государственного аппарата. Располагая в силу все той же автономности возможностью бесконечно обосновывать необходимость своего существования, автономные органы станут главной помехой тем мероприятиям правительства, которые будут направлены на приспособление государственного аппарата к изменившимся экономическим и социальным условиям. Иными словами, если автономия преследует цель установления равновесия между властями, то успехи в этом грозят оказаться слишком большими: установленное таким образом равновесие будет равновесием покоя. В подтверждение этого приводится пример высших учебных заведений. Хотя во Франции они и не являются независимыми корпорациями, как это имеет место в других странах, тем не менее по отношению к правительственной власти университеты и институты обладают существенными «возможностями для сопротивления», которые позволяют им оказывать противодействие любым сколько-нибудь серьезным мероприятиям министерства (например, планам пересмотра распределения учебных дисциплин между факультетами). Приводят и другой пример, когда государство, сталкиваясь с сопротивлением публичных предприятий, какими являются больничные заведения, не может провести радикальной реформы системы госпиталей и больниц.

В этих утверждениях содержится известная доля истины, но лишь доля.

Действительно, бывает очень трудно упразднить ранее созданное автономное учреждение или коренным образом изменить его структуру. Автономные органы, как и вообще любые организации, стремятся продлевать и оправдывать свое существование; по мере своего развития они сами начинают ставить перед собой цели, все более отклоняющиеся от тех, для достижения которых были созданы. Однако нет никаких сомнений в том, что это явление «подмены целей» («deplacement des buts») прослеживается на всем историческом пути социального и технического прогресса. Представляется, что это утверждение также является чрезмерным преувеличением. Указывают, что в известные периоды коммунистическая партия и Всеобщая конфедерация труда подчиняли своему влиянию некоторые предприятия публичного сектора. Но ведь это подчинение было не настолько серьезным, чтобы помешать его ликвидации. К тому же в некоторых министерствах политизация была не меньшей.

Действительно, верно, что во главе некоторых автономных органов были поставлены или привлечены к участию в руководстве специалисты. Поэтому они не могут избежать известной склонности к корпоративности. С другой стороны, нельзя сомневаться и в том, что ответственные должностные лица, возглавившие такие специализированные учреждения, склонны переоценивать важность и актуальность поставленных перед ними задач. Вот почему иногда наблюдается известное совпадение в направленности интересов этих руководителей и действующих в той же области заинтересованных групп. Директор Института вин широкого потребления или Национального азотного управления не может не разделять некоторые точки зрения синдиката виноградарей или федераций предпринимателей химической промышленности.

Наконец, существует еще одна опасность, которая, как утверждают, возникает вследствие роста числа автономных органов и связана с предыдущими. Считают, что интенсивное развитие системы этих учреждений приведет к отвердению существующей структуры государственного аппарата. Располагая в силу все той же автономности возможностью бесконечно обосновывать необходимость своего существования, автономные органы станут главной помехой тем мероприятиям правительства, которые будут направлены на приспособление государственного аппарата к изменившимся экономическим и социальным условиям. Иными словами, если автономия преследует цель установления равновесия между властями, то успехи в этом грозят оказаться слишком большими: установленное таким образом равновесие будет равновесием покоя. В подтверждение этого приводится пример высших учебных заведений. Хотя во Франции они и не являются независимыми корпорациями, как это имеет место в других странах, тем не менее по отношению к правительственной власти университеты и институты обладают существенными «возможностями для сопротивления», которые позволяют им оказывать противодействие любым сколько-нибудь серьезным мероприятиям министерства (например, планам пересмотра распределения учебных дисциплин между факультетами). Приводят и другой пример, когда государство, сталкиваясь с сопротивлением публичных предприятий, какими являются больничные заведения, не может провести радикальной реформы системы госпиталей и больниц.

В этих утверждениях содержится известная доля истины, но лишь доля.

Действительно, бывает очень трудно упразднить ранее созданное автономное учреждение или коренным образом изменить его структуру. Автономные органы, как и вообще любые организации, стремятся продлевать и оправдывать свое существование; по мере своего развития они сами начинают ставить перед собой цели, все более отклоняющиеся от тех, для достижения которых были созданы. Однако нет никаких сомнений в том, что это явление «подмены целей» («deplacement des buts») прослеживается на всем историческом пути социального и технического прогресса.

Однако изображенная картина не без ошибок. Никто не может отрицать ни тенденцию автономных органов к укреплению своей независимости, ни личного влияния некоторых руководителей, ни известной согласованности в совместных оборонительных действиях различных групп персонала этих учреждений. Но остается недоказанным главный аргумент: насколько справедливо утверждение о том, что эти «феодальные организации» могут в определенные моменты диктовать свою волю министрам или успешно противостоять решениям правительства? Примеры, которые приводит Пьер Мендес-Франс в своей последней книге, неубедительны и к тому же в большинстве своем относятся к первым послевоенным годам. Более поздний пример с режи Рено (речь идет о четырехнедельном оплачиваемом отпуске выглядит более убедительно. Однако в связи с этим следует напомнить, что 1) еще после Освобождения было решено, что режи Рено будет в социальном отношении показательным предприятием: с тех пор ни одно правительство не изменяло этого решения; 2) было возведено в принцип, что режи Рено будет отличаться от других государственных предприятий. Поскольку его хозяйственная и коммерческая деятельность велась таким же образом, как и в конкурирующих фирмах, на Рено не должен был распространяться формальный контроль классического типа, так же как он не должен был получать никакой финансовой помощи от государства. Предоставляя своему персоналу дополнительную неделю оплачиваемого отпуска, генеральный директор принял, быть может, несвоевременное, поспешное решение, но это не было актом подлинного «неповиновения». Четвертый план несколько отдалял сроки введения четырехнедельных оплачиваемых отпусков, однако план не является решением, подлежащим обязательному исполнению.

Пример, который мы только что рассматривали, со всей ясностью ставит вопрос о характере отношений между правительством и автономным органом. Было бы абсурдом желать одновременно и абсолютного единства в действиях всех элементов государственного механизма и реальной децентрализации или деконцентрации. Нельзя в одно и то же время давать и удерживать. Предоставляя кому-либо полномочия на принятие решений, власть не может одновременно с этим требовать, чтобы каждое принимаемое в данный момент решение точно соответствовало тому, что она хотела бы видеть. Иначе говоря, делегирование полномочий имеет смысл лишь в том случае, если за получающим эти полномочия признается известное «право на ошибку». Только доктринеры, неспособные видеть реальность, могли бы это отрицать. Однако во Франции таких доктринеров много.

Утверждают, далее, что с автономными органами связан и другой риск: опасность того, что государство будет поставлено в зависимость от различных политических сил и профсоюзов. Публичные предприятия, профессиональные корпорации и т. д. будут использоваться ими как средство проникновения и «колонизации» правительственного аппарата.

Следовательно, возникает вопрос: следует ли унифицировать и рационализировать систему автономных органов, или же правильнее сохранять их status quo? Иными словами, нужно ли провести упорядочение аналогично тому, как это было сделано Учредительным собранием 1789 г. в отношении административно-территориального деления Франции?

С точки зрения известной части ответственных должностных лиц, сторонников ясности и порядка, ответ не вызывает сомнений. В их глазах существующее положение— это путаница, беспорядок и анархия. Они считают, что следовало бы разработать единый статус для всех учреждений публичного сектора, предусмотрев в нем несколько дифференцированных категорий, к которым можно было бы отнести все существующие организации. Такое упорядочение само по себе, видимо, полезно; несомненно, что оно ликвидирует известную запутанность в данном вопросе. Однако неясно, имела ли бы унификация статусов автономных учреждений практическое значение. Провал попыток, предпринимавшихся в этом направлении после 1945 г., совершенно не помешал им достигнуть общеизвестных успехов. Поэтому следует задать вопрос, соизмеримы ли усилия, которые будут затрачены на то, чтобы придать всем автономным органам единообразную форму, и реальная польза, которую принесет такая «рационализация».

Учреждение автономных органов направлено на создание в сфере действия правительственной власти «частичных властей», которые располагают по отношению к ней некоторыми «возможностями для противодействия». Подобное сосуществование властей не могло не вызвать известных затруднений в такой стране, как Франция, с ее приверженностью к двум доктринам, которые могут показаться даже взаимоисключающими: речь идет, с одной стороны, о якобинской и наполеоновской концепции абсолютного единства государства, с другой — о концепции борьбы с тиранией правителей посредством признания отдельных обществ, в которых лица или группы лиц могут пользоваться и безопасностью и свободой.

Очевидно, что критика развития системы автономных органов велась во имя идеи единства власти и эффективности деятельности правительства. Вменялись в вину следующие три обстоятельства.

Прежде всего утверждали, что в современных индустриальных обществах автономные органы создают опасность технократии. Управляемые олигархией специалистов (инженерами или финансистами), национализированные промышленные предприятия или финансовые учреждения публичного сектора образуют государства в государстве.

В области культуры, понимаемой в широком смысле (просвещение, наука, информация, распространение достижений культуры), создание автономных учреждений оправдывается заботой о сохранении известных свободных ценностей или, конкретнее, желанием оградить людей, работающих в этих организациях, от давления со стороны правительства.

Именно этой идее отвечает институт, который традиционно называют «университетскими льготами». Он постепенно распространялся на область науки по мере ее развития. Факультеты, например, пользуются реальной независимостью в выборе преподавательского состава. Профессора конституционного права могут, не подвергая какой-либо опасности свою карьеру, публично критиковать то, каким образом правительство осуществляет конституцию. В области информации создание публичных служб, обладающих значительной независимостью, рассматривается как средство против монополизации данной области частными группами. Так, например, за рубежом во многих странах радио- и телевещание осуществляется государственными автономными корпорациями. Во Франции статус агентства Франс-пресс обеспечивает ему реальную независимость.

Рост числа автономных организаций объясняется, наконец, и такими факторами, которые можно назвать административными: этим подчеркивается тот факт, что в самих органах спонтанно возникают и действуют силы автаркии. Руководство каждой службы стремится избавиться от зависимости, связанной с принадлежностью к более широкому административному ансамблю (и сохранить при этом преимущества, обусловливаемые статусом государственного органа). Такие более или менее осознанные стремления можно наблюдать на всех уровнях иерархии. Довольно часто они выражаются в форме требований, которые выдвигаются профсоюзами служащих и группами давления, представляющими клиентуру данной службы. Это стремление к независимости вызывается многими причинами. Лица, возглавляющие службу, видят в этом, и иногда с полным основанием, возможность улучшения условий деятельности, в особенности ускорения принятия решений. С другой стороны, руководители надеются, что автономия позволит получить больше средств (бюджетных ассигнований, займов и т. д.). Наконец и главным образом, в чем между руководителями служб и профсоюзами существует полное согласие, они хотят выйти из сферы действия общих норм права в области оплаты труда, т. е. стремятся избавиться от «решеток» и паритетности, во что упираются все требования государственных служащих о повышении зарплаты.

Поэтому правительство и Министерство финансов постоянно осаждаются требованиями о переводе различных подразделений министерств на положение автономных учреждений. Так, например, в последние годы выдвигались предложения о создании Национального агентства почты и телекоммуникаций, Национального лесного общества Автодорожного управления, Национального агентства военного производства, автономного органа в области просвещения и т. д.

Аналогичные соображения можно привести и в отношении финансовой стороны вопроса. Зачастую создание автономного учреждения оказывается для органа управления единственным способом, позволяющим осуществлять быструю выплату задолженных третьим лицам сумм или производить непредвиденные расходы (даже незначительные по своим размерам).

Создание автономных учреждений часто оправдывают и другим соображением: необходимостью избежать последствий некоторых политических обычаев, которые противоречат требованиям рационального управления. Хотят избежать политизации (в худшем смысле этого термина), вызываемой закулисными маневрами министерских кабинетов или парламентскими выступлениями. В самом деле, опыт показывает, что министру легче противодействовать вмешательству, когда оно касается автономного учреждения коммерческого или промышленного характера, во главе которого стоит высокопоставленное должностное лицо, чем в тех случаях, когда речь идет о какой-либо службе органа, который он непосредственно возглавляет: автономия учреждения защищает людей от их собственной слабости.

Создание автономного органа является часто используемым техническим приемом, к которому прибегают в процессе осуществления экономической политики. Такая форма организации позволяет традиционным государственным органам сотрудничать с профессиональными корпорациями, стремящимися поддерживать свою независимость.
Нет необходимости доказывать, что в современную эпоху, характеризуемую государственным вмешательством в сферу экономики, ни одна экономическая акция органа управления не может быть хотя бы минимально успешной, если она не основывается на сотрудничестве с частными предприятиями и их объединениями: односторонне принятыми санкциями и решениями нельзя повысить их производительность или заставить развивать свой экспорт. Необходим некий симбиоз органов управления и профессиональных корпораций. Он дает возможность первым преодолеть предубежденность и даже неприязнь вторых. Всем этим и объясняется рост числа публичных профессиональных служб за последние десятилетия.

Административные публичные учреждения чаще всего создаются в форме автономных органов.

Создание автономных учреждений может быть вызвано и причинами политического характера. В этом случае преследуются цели поддержания идеологического плюрализма или организации участия граждан и групп в управлении делами общества.

На практике использовались все три способа решения проблемы: мы, например, видели, какое значительное развитие получила компетенция финансового ведомства и ведомства координации экономики; местные коллективы в свою очередь Получили новые Полномочия в области жилищного строительства, развития промышленных районов и т. д. Однако совершенно очевидно, что наибольшие успехи принес третий путь решения проблемы— создание автономных учреждений.

Чем объясняется этот факт? Можно указать три причины, которые для простоты назовем техническими, политическими и административными.

Чаще всего создание автономных учреждений оправдывают аргументами технического порядка, точнее, ссылками на эффективность,—например, традиционные органы управления не в состоянии взять на себя новые функции государства. Разумеется, речь идет о традиционных органах управления в том виде, как они реально функционируют, а не как должны бы функционировать, так как, если классические бюрократические учреждения изменят методы своей деятельности, то, конечно, дело будет обстоять совсем иначе.

Чем объясняется это несоответствие традиционных органов государства новым задачам? Во-первых, существующими там правилами (закрепленными действующим правом или традициями), которые регулируют кадровые вопросы этих учреждений.

Как мы видели ранее, традиционные ведомства используют персонал, который поступает к ним на работу по конкурсу и которому предоставляются гарантии карьеры. Однако опыт показывает, насколько трудно бывает видоизменить конкурсную систему таким образом, чтобы она соответствовала новым задачам.

Далее, к «склеротическим» явлениям, вызываемым существующей конкурсной системой, добавляются явления, которые связаны с самой карьерой (впрочем, оба эти явления связаны друг с другом). Набор по конкурсу можно осуществлять лишь при том условии, если кандидатам предлагаются определенные перспективы в их карьере. Однако говоря о карьере, мы тем самым говорим о создании разного рода корпусов профессиональных государственных служащих, что не всегда желательно и, во всяком случае, не осуществимо в один день.

С другой стороны, распространяющиеся на традиционные ведомства нормы не всегда позволяют устанавливать сотрудникам оклады, сравнимые с теми, которые они могли бы получать в частном секторе.

Все это и обусловливает возникновение интересующего нас явления.

Аналогичная тенденция проявляется и в большинстве новых развивающихся стран третьего мира, причем порой в таких пропорциях, что многие наблюдатели считают необходимым для них «дать задний ход» и вернуться к традиционному государственному аппарату, который внешне иногда сохраняет феодальные черты.

В силу каких причин этот сектор, который порой называют полугосударственным или парагосударственным, получает такое развитие? Какие проблемы вызвали к жизни эти новые административные учреждения? Таковы те два вопроса, на которые мы попытаемся дать хотя бы частичный ответ.

Анкетные исследования (к сожалению, немногочисленные), проведенные в городских и сельских муниципалитетах, а также в генеральных советах, показали, что лишь незначительное число членов местных ассамблей (и в их числе члены оппозиционных партий) выражают недовольство административной опекой. Более глубокое изучение вопроса позволило объяснить этот на первый взгляд удивительный факт.

Для того чтобы административная опека существенно ущемляла автономию местных коллективов, она должна была бы создавать препятствия на пути к достижению их основных целей. Административная опека может казаться местным ассамблеям институтом, ограничивающим самостоятельность, в том случае, если она позволяет агентам государства препятствовать этим ассамблеям проводить свои планы или если она дает им в руки средство давления, с помощью которого местные ассамблеи вынуждаются совершать что-либо против своего желания. Другими словами, административная опека рассматривалась бы как притеснение, если для агентов государства она была бы средством разрешения в свою пользу конфликтов с органами местного самоуправления.

Однако проведенные анкетные исследования показали, что подобные конфликты возникают редко, и отнюдь не потому, что местные ассамблеи спонтанно подчиняются воле центральных властей, осуществляющих административную опеку, а вследствие того, что преследуемые партнерами цели редко бывают взаимоисключающими.

Возьмем генеральный совет. Каковы с точки зрения управления делами департамента задачи, с одной стороны, членов совета и, с другой, префекта? Первые заботятся о том, чтобы местные жители располагали максимумом услуг, которые могут им быть, предоставлены. Конкретно, они проявляют заботу о том, чтобы дороги данного департамента были асфальтированы, чтобы нуждающимся и больным была оказана помощь, о том, чтобы расширить или реконструировать департаментские санатории, и т. д. А к чему, со своей стороны, стремится префект? В силу понятых причин психологического порядка префект привязан к «своему» департаменту, он стремится добиться максимума возможных благ для населения «своего» департамента. Поэтому и он заинтересован в том, чтобы департаментские учреждения и службы работали надлежащим образом, чтобы департаменту были выделены максимально возможные средства и т. д. Обычно между властями, осуществляющими административную опеку, и местными ассамблеями расхождений в целях почти не бывает. Разногласия между агентами государства и генеральными советами возможны — и довольно часто — по отдельным пунктам, но в большинстве случаев эти расхождения регулируются путем компромиссного решения спорных вопросов, поскольку каждая из сторон придает большое значение сохранению хороших отношений с другой и по этой причине склонна идти на всевозможные уступки. Именно поэтому конфликты по существенным вопросам возникают редко.

В отношениях между властями, осуществляющими административную опеку, и муниципалитетами ситуация несколько иная; однако и в этом случае, как показывает опыт, конфликты по собственно административным вопросам возникают нечасто. Супрефекты и мэры стараются жить в полном согласии; обычно первые играют по отношению ко вторым роль скорее нотариуса, чем контролера.

Итак, в довольно распространенный тезис о том, что во Франции местные ассамблеи потеряли всякую реальную власть, .следовало бы, по-видимому, внести известные нюансы. Несомненно, эти органы не могут делать совершенно все. Не располагая достаточными финансовыми ресурсами, они вынуждены мириться с невозможностью осуществления всех задач, которые необходимо было бы решить для удовлетворения постоянно растущих и слишком долго остававшихся без внимания потребностей местного населения. Вынужденные прибегать к финансовой помощи государства, что зачастую заставляет их соблюдать весьма жесткие нормы и не позволяет проводить мероприятия так быстро, как хотелось бы, они не пользуются полной автономией.

Однако не менее верно и то, что в пределах этих границ местные ассамблеи имеют возможности для проявления инициативы, которые, впрочем, не используются ими полностью. Именно от способностей и энергии людей, которым доверено руководство, зависит в конечном счете жизнеспособность французского местного самоуправления.

Разумеется, не следует преувеличивать рациональность оснований в действиях местных органов. Не всегда установление приоритетов осуществляется полностью осознанно, так же как и выбор варианта финансового решения, хотя между ними существует тесная связь. Глобальный выбор состоит из множества последовательно осуществляемых частных выборов.

Независимость, которой пользуются местные ассамблеи при разработке своих программ, в действительности довольно велика. Как и в налоговой области, органы, осуществляющие административную опеку, не могут обязать муниципалитет установить ту или иную систему приоритетов.

Однако при разработке своих планов муниципалитеты сталкиваются с некоторыми ограничениями. Главное из них вызвано тем обстоятельством, что большинство осуществляемых муниципалитетами работ частично финансируется государством. А поскольку выделяемые средства ограничены, центральные и местные службы ведомств не могут одновременно удовлетворять все требования, и поэтому они тоже должны устанавливать очередность. Так что местные коллективы вынуждены ожидать порой по нескольку лет, прежде чем получат необходимые денежные средства.

Следовательно, при планировании сроков местные ассамблеи должны учитывать это обстоятельство, которое существенно ограничивает их автономность.

Если бы речь шла только об отсрочке, то это еще полбеды. Но бывают случаи, когда местные коллективы получают от соответствующих государственных органов прямой отказ в финансировании. Конечно, случаи наложения финансового вето, вынуждающего обычно муниципалитеты отказываться от осуществления своих проектов, происходят не часто. Однако это ограничивает свободу выбора децентрализованных властей.

Выбор степени качества
Третий тип решения, который находится в тесной связи с предыдущими, касается не количественной стороны предоставляемых услуг (количество сооружаемых жилых домов или школьных помещений и т. д.), а их качественного уровня. Если коммуна решает строить спортивный комплекс, то она может удовлетвориться сравнительно простым и, следовательно, недорогим оборудованием либо затратить значительные средства (для создания больших удобств или по престижным соображениям). В этом случае, как и в предыдущем, свобода выбора коммунальной ассамблеи ограничивается, если осуществление намеченного строительства связано с финансовой помощью государства. Для получения кредитов проект сооружения должен удовлетворять техническим нормам (касающимся санитарно-гигиенических условий, безопасности и т. д.), которые вводятся министерствами. Кроме того, в известных случаях агенты центральных властей имеют дискреционные полномочия на замену проектов, представленных местными коллективами, своими проектами. И здесь также диапазон выбора местных ассамблей может оказаться существенно ограниченным.