Несколько лет назад Международный институт административных наук в Брюсселе организовал встречу за круглым столом, посвященную проблемам административной реформы. В частности, представители стран-участниц обменялись мнениями и информацией по вопросу об органах, которые осуществляют подготовку административных реформ.

Во французском докладе, например, указывались следующие инстанции:
1. Государственный министр или секретарь по вопросам административной реформы. Во Франции на лицо, занимающее этот пост, одновременно возлагаются функции министра по делам государственной службы. Несомненно, двойственный характер полномочий имеет свои объяснения. Однако недостаток состоит в том, что министр вынужден тратить довольно большую часть своего времени на рассмотрение требований служащих (по вопросам правового положения, индексов зарплаты и др.) и не может полностью посвящать себя выполнению достаточно важных задач.

2. Временные комиссии. Часто используемым способом является учреждение комиссии, которая должна в определенные сроки представить правительству комплекс рекомендаций. Выбор членов комиссии производится по признакам компетентности лиц или представительства заинтересованных сторон (члены парламента, профсоюзные деятели, университетские преподаватели, представители деловых кругов и высокопоставленные должностные лица). Во Франции комиссии по вопросам административных реформ состоят почти исключительно из ответственных государственных служащих. Эта традиция имеет нежелательные последствия. Разработка мероприятий производится в узком кругу «посвященных», «по-семейному»: несомненно, таким путем государственному аппарату не будет придан столь необходимый для него характер открытой по отношению к внешней среде системы.

3. Постоянные комиссии. Поскольку административная реформа является перманентной проблемой, создаются органы для выполнения работ, требующих длительного времени. Во Франции наиболее важным учреждением такого рода является Центральный комитет по вопросам издержек и производительности. Комитет,
Учрежденный еще в 194? г., возглавляется первым председателем Расчетной палаты. В нем представлено большинство контрольных корпусов органов французского государственного управления; корпус контролеров военного ведомства, Генеральная инспекция Министерства внутренних дел, Финансовая инспекция, Расчетная палата и др. Таким образом, комитет представляет собой (правда, в зачаточной форме) «комиссию по координации деятельности контрольных корпусов и инспекций», создания которой вот уже длительное время добиваются различные реформаторы.
Комитет имеет широкую компетенцию, которая распространяется на всю систему органов управления. Постоянное возрастание значения специальных проблем в сфере государственного управления привело к возникновению идеи о необходимости придания инстанциям типа Комитета специализированных органов для глубокого изучения определенных вопросов административной реформы. Именно вследствие специализации возникли такие органы, как Центральная комиссия по вопросам закупок (созданная в 1959 г.), Комиссия по вопросам оснащения государственного аппарата электронно-вычислительной техникой и др.

4. Органы контроля. Органы контроля различных министерств, так же как и органы надведомственного контроля, в известной мере, естественно, призваны заниматься вопросами административной реформы. Эти корпусы представлены своими членами фактически почти во всех перечисляемых нами инстанциях.

5. Главное управление по делам государственной службы. Когда в 1945 г. было создано Управление государственной службы, то перед ним были поставлены важные задачи. Оно должно было играть роль «конструкторского бюро» и даже «двигателя» административной реформы. К сожалению, этот орган не стал ни тем, ни другим. Располагая малочисленным штатом сотрудников, занимаясь в основном вопросами юридического характера или текущим регулированием (подготовка и пересмотр статусов различных категорий государственных служащих, изучение выдвигаемых профсоюзами служащих требований и т. д.), новое управление предоставило другим органам заботы об административной реформе. Не исключено, однако, что в будущем
правительство обеспечит Главное управление средствами, которые позволят ему играть в этом отношении главную роль.

6. Управление бюджета. Это управление играет важную роль при решении вопросов, касающихся административной реформы. Оно располагает «бюджетным стимулятором», другими словами, на совещаниях по бюджетным вопросам оно может обусловить предоставление кредитов осуществлением определенной реорганизации или облегчить проведение реорганизации предоставлением специальных фондов на покрытие связанных с этим расходов и т. д. Кроме того, в составе Управления бюджета вот уже несколько лет функционирует специальный отдел, которому подчинена центральная служба организации и методов.

7. Бюро О и М. В каждом министерстве к разработ-ботке мероприятий административной реформы могут привлекаться бюро О и М.

Количество инстанций, которые в том или ином качестве принимают участие в разработке мероприятий административных реформ, внушительно; к тому же здесь приводится неполный перечень этих органов. Следует ли отсюда делать вывод, что «реформа органов, занимающихся реформой», является наиболее актуальной проблемой? По-видимому, нет. Они не изолированы: часто одни и те же лица входят в состав нескольких различных органов, которые дополняют друг друга. Во всяком случае причина медленных темпов осуществления административных реформ кроется отнюдь не в многочисленности этих органов.

Когда обозреваешь разнообразие средств, которыми располагают публичные власти для подготовки мероприятий административной реформы, то совершенно естественно встает вопрос: почему при наличии таких возможностей столь часто провозглашаемые административные реформы почти никогда не бывают осуществленными? Не является ли административная реформа мифом? Не обречен ли французский государственный аппарат на вечный консерватизм? Вместо заключения мы попытаемся ответить на этот вопрос. Однако ответ не будет единым.

Прежде всего, если под Административной Реформой (с большой буквы) понимать радикальные и резкие изменения в структуре французского аппарата, революцию в умонастроениях и психологии служащих, то такой «переворот» не произойдет в ближайшем будущем и, вероятно, не произойдет никогда. Ни одно из современных развитых индустриальных обществ плюралистического типа не создавалось подобным образом, тем более во Франции, где за вербальной радикальностью скрывается консерватизм поведения.

Далее, следует ли из этого, что французский государственный аппарат обречен на вечное состояние покоя? Стало признаком хорошего тона говорить о том, что мы живем при системе управления, созданной еще Наполеоном. Многие авторы писали, что до сих пор французские органы управления проявляли свою же способность к изменениям экономической и социальной структуры.

Мы не согласны с этими мнениями. Если сравнить ныне существующую систему органов управления с той, которую мы имели тридцать лет назад, придется признать, что она подверглась значительным изменениям. Почему в таком случае представление о застое разделяется многими секторами общественного мнения? Причина кроется в том, что эта перестройка осуществляется путем постоянных изменений, ни одно из которых не имело сенсационного характера и не оказывало заметного воздействия на повседневную жизнь французских граждан.

Чаще всего изменения протекали в форме процесса, который можно было бы назвать «осадочным» или процессом «наслаивания». Этим мы хотим подчеркнуть, что к традиционным органам управления постепенно присоединяются новые службы, значение которых вначале невелико, но впоследствии возрастает. Так возникли Управление внешних экономических связей, Комиссариат по вопросам планирования, Комиссариат по атомной энергии, Управление государственного учета и отчетности,
Французская ассоциация развития производительности, Комиссариат по вопросам производительности, филиалы Кассы вкладов и депозитов, бюро организации и методов, отделы экономических исследований в министерствах и префектурах, Главное управление научно-исследовательских работ, Комиссия по вопросам территориального планирования, Управление Парижского округа и др. Все эти службы представляли собой «лаборатории новых идей», влияние которых постепенно распространялось на всю систему органов управления.

На протяжении этих тридцати лет изменялись также и люди. Конечно, среди должностных лиц еще встречаются начальники отделов, подобные персонажам Куртелена. Однако не менее справедливо и то, что после Освобождения французский государственный аппарат становится открытым для влияний извне. Посылка многочисленных делегаций в Соединенные Штаты Америки для изучения вопросов производительности, постоянные контакты с нашими партнерами по Общему рынку, направление должностных лиц в составе миссий содействия в развивающиеся страны и т. д. обогатили опыт французских администраторов. Внутри самой Франции направление выпускников Государственного административного училища в префектуры, усиление обмена персоналом между органами управления и частным сектором, между государственным аппаратом и университетами также способствовало этому обновлению.

Наконец, изменились и методы работы, как об этом можно судить по тем главам книги, которые посвящены вопросам использования современной оргтехники и ЭВМ, деятельности бюро О и М. Государственный аппарат все более широко использует современную науку и технику. Он начинает использовать и достижения общественных наук.

Эти изменения невозможно отрицать. Однако не протекают ли они слишком медленно? Верно, что через 5 или 10 лет Франция будет еще сохранять административные структуры, унаследованные от прошлого. Она, вероятно, все еще будет иметь 90 департаментов и слишком многочисленные коммуны. Французские граждане будут продолжать оставаться недовольными своими органами управления. Служащие по-прежнему будут не удовлетворены своим положением и будут находить удовольствие в составлении бесчисленных планов реформ.

Но столь же несомненно, что процесс трансформации государственного аппарата, о котором шла речь в этой книге, будет продолжать развиваться, и это позволит ввести новые главы в курс науки управления.

Чтобы дать о них представление, рассмотрим вкратце рекомендации одной из комиссий, занимавшихся проблемами административной реформы. В 1G47 г. президент Трумэн учредил комиссию, в состав которой были включены сенаторы, конгрессмены, университетские преподаватели и др., а председателем назначен бывший президент Соединенных Штатов Америки Герберт Гувер.

Среди множества выводов и предложений комиссии имеется одно, заслуживающее особого упоминания, поскольку оно соответствует одной из общих тенденций развития аппарата управления в современных государствах. Речь идет о предложении сконцентрировать некоторые функции управления, возложив их на специально созданные для этих целей межведомственные органы, подчиненные непосредственно главе правительства.

Комиссия Гувера, как, впрочем, любая комиссия такого рода, была особо озабочена проблемой дублирования функций. Всякий реформатор, обнаруживая дублирование функций, т. е. выполнение одинаковой работы двумя различными службами или совпадение их компетенций, склонен заявлять: «Для сокращения расходов, обеспечения большей эффективности и т. д. следует сконцентрировать в одной службе всех людей, выполняющих одни и те же функции». Это несколько упрощенный подход к проблеме. Если быть последовательным, то тогда, например, нужно было бы сконцентрировать всех машинисток в единственной службе, подчиняющейся главе правительства.

Какие же перегруппировки были предложены на самом деле комиссией Гувера? Она установила, что каждый федеральный орган управления имел свою медицинскую службу для обслуживания либо собственного персонала, либо находящихся в его ведении лиц (например, медицинские службы ведомства просвещения, военного министерства, ведомства мест заключения и др.). Поэтому комиссия предложила слияние всех этих служб. Комиссия констатировала, что каждое министерство располагало собственной службой внешних сношений, и предложила объединить их.

Аналогичным образом комиссия предложила создать межведомственные службы организационной экспертизы (О и М) по предоставлению субсидий штатам и городам, нормализации форм и методов учета и отчетности органов управления, типографию, статистическую службу, строительную службу, службу кредитной политики, орган управления научными исследованиями, службу связи с внешними органами федерального правительства и др. Многие из этих предложений впоследствии были реализованы, однако, вообще говоря, энергия реформаторов часто затрачивается впустую и их рекомендации остаются на бумаге.

Что касается правительств, то каждое из них рассматривает проблемы административной реформы с точки зрения собственных перспектив. Прежде всего, у каждого правительства есть желание удовлетворить надежды общественного мнения, приступив к проведению широкой реформы государственного аппарата. Это желание почти всегда соответствует искренним мнениям министров, которые в процессе выполнения возложенных на них функций сами убеждаются в том, что административный аппарат неповоротлив, что существуют препятствия межведомственной координации и трудности, являющиеся следствием чрезмерной жесткости статусов персонала, и т. д. Естественно, у них возникает желание изменить существующее положение. Однако вскоре они начинают понимать, что попытки даже самых незначительных изменений сталкиваются с тысячами препятствий, и их намерения часто остаются неосуществленными. Далее, правительства побуждаются к осуществлению если не полной административной реформы, то по крайней мере некоторых частичных изменений требованиями финансового характера. В основе многих реформ государственного аппарата, проведенных после первой мировой войны, лежали именно эти причины. Министр финансов, стремясь представить в парламент проект сбалансированного бюджета, сокращал общую сумму расходов на 10, 20 или даже 50 миллиардов, рассматривая «экономию, которую необходимо получить», в качестве одного из источников обеспечения расходов. Комиссии «мудрецов» поручалось разработать в трех-шестимесячный срок перечень должностей, подлежащих сокращению. Само собой разумеется, подобный метод вызывал общее осуждение. В действительности ни одна сколько-нибудь существенная реорганизация никогда не проводилась таким путем: большинство административных реформ, по крайней мере на первых стадиях, вызывали дополнительные расходы.

Важную роль в судьбе административных реформ играет отношение к ним со стороны различных категорий государственных служащих (включая и профсоюзы служащих). Требования реорганизации того или иного органа не в последнюю очередь исходят от самих служащих этого учреждения. Почти каждое должностное лицо носит в кармане программу реорганизации своей службы и даже план реформы всего государственного аппарата.

Чем это объясняется?
Прежде всего надо указать на тип людей, являющихся реформаторами в силу своего характера. Речь идет о лицах, постоянно чем-то неудовлетворенных; они без устали разоблачают «абсурдность существующей системы» и придумывают одно изменение за другим. Если послушать этих дон-кихотов, то следовало бы засадить всех ответственных должностных лиц за разработку плана административной реформы и постоянно ставить под вопрос все, что существует. С их точки зрения эффективной является лишь такая реорганизация, которая затрагивает структуру учреждения. Поэтому все свое время они тратят на составление различного рода органиграмм.
Каковы побудительные причины, определяющие отношение большинства должностных лиц к административной реформе (исключая патологические случаи)? Обратимся вновь к выводам предшествовавших анализов.

Желание реорганизации зачастую проистекает из стремления администраторов добиться новых успехов в осуществлении задач, возложенных на организацию. Говоря более конкретно, должностные лица хотят проведения реформы, которая позволила бы выполнять поставленные перед ними задачи в возможно лучших условиях, иными словами, которая позволила бы им осуществлять свои функции с максимальной эффективностью. Каждое должностное лицо в своей повседневной работе встречает трудности или сталкивается с препятствиями, которые являются следствием обособленности структурных подразделений, усложненности регламентации, длительности процедур и т. д. Желание устранить эти препятствия почти инстинктивно приводит их к разработке программ реорганизации.

Желание реорганизации может иметь и другие мотивы. Каждое лицо, каждая группа служащих желает проведения реформы, которая увеличивала бы их безопасность, их власть, престиж и, разумеется, оклады. Аналогичным образом государственные служащие противятся осуществлению проектов реформ, которые ущемляют независимое положение их корпуса или службы, угрожают тому, что они считают своими приобретенными правами, и т. д. Однако в силу принципа, согласно которому «ничто не утрачивается, ничто не приобретается», практически нет таких проектов реформ, которые не затрагивали бы в какой-то мере интересов тех или иных лиц либо групп. Именно по этой причине бывает столь трудно осуществить реорганизацию в сколько-нибудь широких масштабах.

В заключение отметим, что различение мотивов по признакам заинтересованности и незаинтересованности является неудовлетворительным. В реальности они тесно переплетены. За принципиальными декларациями и добродетельными заявлениями порой скрываются корыстные расчеты. Впрочем, между требованиями эффективности и корпоративными требованиями нет противоречий. Когда какая-либо категория служащих выступает с требованием реорганизации, которая приведет к повышению заработной платы для членов этой группы, то она это делает в силу причин, связанных одновременно и с общественной пользой, и с интересами службы, и с личными интересами ее членов. Служба может функционировать нормально и вносить свой вклад в выполнение общественно полезных функций, лишь располагая достаточным в количественном и качественном отношении персоналом. Однако это условие выполнимо только при надлежащем уровне заработной платы служащих.

Постоянство употребления указанной формулы сравнимо лишь с неопределенностью ее содержания. Так было в случаях и с административной реформой, и с реформой просвещения, и с налоговой реформой: лозунг встречается единодушно; критическая часть не вызывает особых расхождений; однако, как только предлагается какое бы то ни было конкретное мероприятие, оно вызывает страстные споры в лагере сторонников реформы.

Поэтому было бы небесполезно рассмотреть в общих чертах социологию административной реформы, стараясь показать, какие виды конфликтов возникают при попытках изменить структуру и методы деятельности государственных органов.

Рассмотрим последовательно следующие вопросы: кто выступает за проведение реформы и кто ей противится? О каких реорганизациях мечтают .прежде всего реформаторы? Каковы процедуры осуществления реформ?

Группы и лица, заинтересованные в проведении административных реформ, слишком многочисленны. Поэтому мы ограничимся упоминанием лишь некоторых из них.

Во-первых, можно считать, что в административной реформе заинтересована в первую очередь сама публика, абстрактно рассматриваемая как единое целое. Управляемые имеют много претензий к органам государственного управления и должностным лицам; к наиболее существенным из них относятся обвинения в паразитизме, лени, безответственности, неэффективности, негуманности, придирчивости. Каждое из этих обвинений уже содержит ориентацию реформы: упразднение бесполезных должностей в государственном аппарате; обеспечение более ревностного отношения служащих к своим обязанностям; повышение чувства ответственности; достижение наилучших результатов при имеющихся в распоряжении средствах или получение тех же результатов с меньшими средствами; обеспечение учета органами управления специфических нужд отдельных районов; отказ от принуждения и бесполезной мелочной опеки...

Если бы потребовалось кратко выразить представления французских граждан об административной реформе, то можно было бы сказать так: реформа государственного аппарата означает экономию средств в целях снижения налогов. Конечно, в эту формулу следует внести уточнения, отражающие различия во мнениях некоторых социальных, профессиональных и географических групп. Степень враждебности отношения к аппарату управления у сельского населения выше, чем у городского, у собственников выше, чем у лиц, получающих заработную плату, у мелких предпринимателей выше, чем у крупных.

Рассмотрим теперь позиции политических партий, парламентариев или кандидатов на тех или иных выборах по отношению к административной реформе. Если судить по официальным программам, законопроектам, выдвинутым парламентариями, или предвыборным выступлениям, то они проявляют к этой проблеме повышенный интерес. Однако в действительности дело обстоит иначе. Политические деятели весьма редко проявляют подлинный интерес к проблемам административной реформы: в этом отношении за последние годы можно было бы привести примеры лишь Эдуарда Боннэфуса, Мишеля Дебре и Эдгара Пизани.

Эти замечания позволяют, быть может, лучше понять роль, которую играют высокопоставленные администраторы в общественно-политической жизни. Их воздействие сравнимо с влиянием центристских партий в парламентах III и IV Республик. Выступая против насилия, эти партии охотно шли на разумные изменения эволюционного характера. Участвуя во всех правительствах, они остерегались прямолинейности крайних партий, а идеологической чистоте предпочитали программы синтетического характера и практические шаги по осуществлению прогрессивных мероприятий. Близкое к этому умонастроение свойственно группе высокопоставленных должностных лиц; оно объясняет многие их мнения и позиции.

Оно позволяет, например, понять некоторые расхождения в настроениях высокопоставленных должностных лиц и других категорий руководителей. Для администраторов, как и для интеллигенции, культура и знания представляют собой высшие ценности. Однако первые ставят в упрек вторым их методичность и прямолинейность нравственных принципов, в то время как те, со своей стороны, с раздражением высказываются о скептицизме и оппортунизме высокопоставленных государственных служащих. Взаимное непонимание того же порядка проявляется в последние годы и между руководителями государственного аппарата и левыми профсоюзами, наиболее крайними элементами армии и др.

Констатация реформистского характера идеологии и практической деятельности группы высокопоставленных должностных лиц позволяет ответить, по крайней мере частично, на вопрос, который ставится весьма часто: каково влияние высшей администрации на эволюцию структур французского общества? Являются ли они, сознательно или неосознанно, защитниками капиталистического общественного строя или способствуют его исчезновению?

По правде говоря, проведенный анализ не подсказывает однозначного ответа на поставленный вопрос: этот ответ зависит от личных позиций каждого и в особенности от его отношения к марксистской интрепретации общества.

У тех, кто разделяет положения марксизма, ответ не вызывает сомнений.

Реформистские идеи общественной пользы и государства-арбитра являются чистейшей мистификацией. Любые силы, которые не нацелены на социалистическую революцию, являются по существу реакционными. Псевдопрогрессивная политика технократов, в большинстве своем выходцев из среды крупной буржуазии, направлена лишь на обновление фасада капитализма.

Напротив, с точки зрения тех, кто не относит себя к сторонникам марксизма, высшая администрация является фактором трансформаций экономической и, сЛёдова-тельно, социальной структуры. Способствуя распространению идей преобразования, высшая администрация воздействует на умонастроения и косвенно влияет на изменение поведения. Это можно подтвердить примером: еще восемь или десять лет тому назад идея о том, что часть активного населения, занятая в сельскохозяйственном производстве, должна значительно сокращаться (постоянный в кругах высшей администрации тезис), резко отвергалась профессиональными организациями сельскохозяйственных производителей и рассматривалась ими как технократическая, негуманная идея и т. д. Сегодня эти организации официально выражают согласие с ней, и заодно она перестала быть технократической, негуманной и т. д. Изменение их отношения происходило под влиянием многих сил, и, в частности, здесь следует указать на деятельность национального центра сельской молодежи. Однако этим нисколько не умаляется значение воздействия, оказанного самой администрацией.

Следовательно, в данной области, как и в других, группа высокопоставленных должностных лиц, упорядочивая внутреннюю динамику сил, осуществляющих изменения, способствует их развитию и усилению.

В области экономической оно направлено на введение новшеств. В процессе подготовки или исполнения важных решений высокопоставленные должностные лица склонны или по крайней мере могут подходить к своим задачам творчески. Нельзя сказать, чтобы им был присущ больший внутренний динамизм, чем, например, профсоюзным деятелям или руководителям промышленных и сельскохозяйственных предприятий. Просто при наличии норм, регулирующих карьеру государственных служащих, они рискуют значительно меньше других.

Кроме того, влияние высокопоставленных должностных лиц, направленное на введение новшеств, облегчается тем обстоятельством, что престиж (престиж занимаемой ими должности, а в некоторых случаях — личная репутация) обеспечивает широкое распространение их идей в руководящих кругах и определенных секторах общественного мнения.

Деятельность высокопоставленных должностных лиц бывает направлена не только на внесение изменений. В вопросах, касающихся структуры управления или характера социальных отношений, она играет роль замедляющего или по крайней мере стабилизирующего фактора.

В силу личной заинтересованности, с одной стороны, и искренней убежденности в своей правоте, с другой, высокопоставленные должностные лица способствуют сохранению определенной структуры государственного управления и оказывают сопротивление тем силам, которые стремятся ее изменить. Эти силы прежде всего добиваются передачи региональным и локальным ассамблеям (ныне существующим или проектируемым) части решающих полномочий, принадлежащих центральным органам. Когда Дебре выступает против создания провинциальных политических ассамблей, которые, по его мнению, нанесут ущерб единству и неделимости государства, он выражает мнения большинства, даже всех высокопоставленных должностных лиц. Рефлекс централизма проявляется у ответственных служащих также по отношению к проектам, направленным на повышение роли местных агентов центральных органов в разработке решений. Столичные органы сталкиваются по этому вопросу с представителями корпуса префектов: нынешний опыт регионализации плана посредством «операционных вмешательств» показывает, что центральные органы управления не очень склонны отказываться от наиболее важных из своих прерогатив.

Представляется, что было бы неправильным объяснять сохранение административной централизации одной лишь волей и влиянием высокопоставленных должностных лиц аппарата центральных органов: почти все депутаты собраний (местных и национального) выступают против создания региональных политических ассамблей.

Что касается тенденции сосредоточения в центре возможно больших полномочий на принятие решений, то она в значительной мере объясняется устоявшимися позициями французских граждан: опасением произвола и желанием единообразия решений.

Высокопоставленные должностные лица сохраняли структуру государственного аппарата, сопротивляясь давлению заинтересованных групп, стремившихся проникнуть в него через консультативные комиссии, полуавтономные предприятия, руководимые профессиональными организациями, и по другим каналам. Перед лицом постоянно усиливающихся попыток инфильтрации высокопоставленные должностные лица потребовали сохранения в аппарате государственного управления «защищенных зон», в которых эксперты могли бы выполнять возложенные на них функции, оставаясь независимыми в своих суждениях. Этот защищенный от вредного давления сектор включает в себя корпусы высокопоставленных должностных лиц, управления Министерства финансов, систему межведомственных функциональных органов, которые стоят над министерствами и учреждениями, считающимися слишком склонными идти навстречу частным интересам.

Таким образом, нам представляется, что в области внешней политики, институционных преобразований и экономической политики влияние высокопоставленных должностных лиц не является определяющим. Точнее, оно почти не играет роли в тех случаях, когда принимаемые решения дают повод для возникновения острых конфликтов между политическими силами. В этом нет ничего удивительного: когда проблема вызывает споры, и партии, профсоюзы, профессиональные организации занимают по отношению к ней определенные позиции, высокопоставленные должностные лица стремятся уклониться от ясного высказывания своего отношения к опорному вопросу отчасти из-за осторожности, отчасти из-за приверженности нейтральной концепции общественной пользы; более того, они считают, что могут играть роль посредников в подготовке компромиссного решения. Именно вследствие этого влияние высокопоставленных должностных лиц (как категории) по таким проблемам, как Европейское оборонительное сообщество или независимость Алжира, было слабым.

Напротив, в тех случаях, когда принимаемое решение не создает конфликтной ситуации или по крайней мере острого конфликта между политическими силами, влияние группы высокопоставленных должностных лиц может быть более сильным. Не являясь определяющим, влияние этой категории на решения вопросов экономического характера проявляется более ощутимо, чем в области внешней политики, просвещения, социальной политики и др. Французские политические партии не имеют экономических доктрин в собственном смысле слова. Они часто выступают защитниками тех или иных социально-профессиональных категорий или региональных экономических интересов. Однако они редко выдвигают такие предложения, которые представляли бы собой арбитраж интересов категорий или интересов регионов. С другой стороны, относительно специальный характер некоторых экономических и финансовых проблем чрезвычайно затрудняет их доктринальное изложение (например, вопросы координации транспортных перевозок, установления денежного курса, финансовой помощи франкоязычным африканским государствам и др.). Поэтому по таким важнейшим экономическим проблемам, как ориентация сельскохозяйственного производства или координация политики в области энергетики, руководители партий зачастую занимают позиций, свидетельствующие об их озабоченности интересами определенных социально-профессиональных категорий, но они лишь в редких случаях выдвигают свои программы в противовес правительственным проектам.

Эта относительная «деполитизация» экономических проблем порождает в сознании высокопоставленных должностных лиц представление о том, что в данной области они могут разрабатывать и предлагать различные программы и планы, «не занимаясь политикой».

Обычно указывают на область экономики как на поле деятельности, принадлежащее менеджерам. Их влияние в этой сфере нельзя отрицать; однако и в этом случае также следует ясно поставить вопрос: имеет ли группа ответственных должностных лиц собственные экономические идеи? Смогла ли она в решающие моменты послевоенной истории страны провести их в жизнь? Если рассматривать основные пункты экономической доктрины, обычно приписываемой группе высокопоставленных должностных лиц (стремление к количественному анализу явлений экономической жизни, особый интерес к технике прогнозирования и программирования, примат проблем роста производства и производительности труда над проблемами распределения доходов и др.), то оказывается, что ни одна из этих идей не зародилась в кругу высокопоставленных государственных служащих. Ознакомление с многочисленными планами, программами и манифестами, появившимися в первые месяцы после Освобождения, показывает, что отрицательное отношение к экономическому и демографическому мальтузианству, стремление к обновлению структуры французской экономики и желание использовать некоторые советские методы планирования были широко распространены в молодом поколении, принимавшем участие в Сопротивлении, и среди руководства партий, пришедших к власти. Первые шаги в области организации государственного учета и отчетности, разработки бюджета и т. д. были предприняты не должностными лицами. С 1946 по 1953 г. эти работы велись изолированной горсткой экономистов и статистиков и не оказывали почти никакого влияния на правительственные решения.

Какого бы мнения по поводу принадлежности авторства современной доктрины высшей администрации ни придерживаться, достоверно известно, что в IV и V Республиках подобных взглядов придерживалась не только эта группа. То обстоятельство, что некоторые авторы защищают противоположную точку зрения, вполне объяснимо: французские политические партии, в том числе и UNR, никогда не включали в свои платформы проблемы общей экономической политики, сформулированной последовательно и относительно определенно; из этого делается вывод о том, что их руководители не имели экономических идей. В действительности же лидеры центристских партий, которые последовательно сменяли друг друга на постах руководителей экономических и финансовых министерств и ведомств, имели собственные взгляды по экономическим проблемам и в большинстве своем придерживались экспансионистской доктрины. Такие люди, как Морис Петч, Робер Бюрон, Эдгар Фор, Феликс Гайяр, Робер Лакост и Пьер Пфлимлен, не были единодушны относительно мер, которые необходимо было предпринять в данный момент.

Однако они говорили на одном языке, и между ними существовало широкое согласие по вопросу ориентации экономической политики. Следовательно, утверждение о том, что экономическая политика IV Республики была детищем высокопоставленных должностных лиц аппарата управления, которые проводили ее в борьбе с некомпетентными политическими деятелями, является по меньшей мере упрощенчеством. Нет сомнений в том, что высшая французская администрация; сделала возможным проведение этой экономической политики, предоставляя в распоряжение руководителей: высококвалифицированных советников, информацию и надежный исполнительный аппарат.

С другой стороны, достоверно известно, что штабы экономико-финансовых ведомств оказывали диффузное влияние на министерский персонал, пытаясь воспрепятствовать использованию новых нерутинных методов. Поэтому при современном состоянии знаний о механизме правительственных решений нельзя утверждать, что экономическая политика IV и даже V Республики — дело группы высокопоставленных должностных лиц.

Два примера, которые чаще всего приводятся в качестве иллюстрации власти технократов, неубедительны. Комплекс мер, принятых в самом конце 1Э58 г. (и обычно называемых «планом Рюэффа»), был разработан комиссией, состоявшей, за одним исключением, не из служащих государственного аппарата; судя потому, что удалось узнать, предложения бывшего управляющего Французского банка встретили сдержанный прием на улице Риволи.

Изучение всех обстоятельств принятия основных политических решений, явившихся вехами в истории Франции последних двадцати лет, совершенно не позволяет сделать вывод о существовании важных технократических планов. Например, ни одна из реформ в экономической и социальной областях, проведенных после Освобождения, не была, очевидно, проявлением воли всех или большинства представителей высшей французской администрации.

Аналогично и в области внешнеполитических решений того же периода. Если рассмотреть важнейшие из них — вступление в Атлантический союз, создание объединения угля и стали, принципиальное согласие с перевооружением Западной Германии, выход из Европейского оборонительного сообщества, новая голлистская дипломатия и др., — то в каждом случае можно обнаружить, что то или иное лицо либо орган оказали существенное влияние на ход событий; однако в принятых решениях нельзя усмотреть проявление какой-либо «политики специалистов».

Специалисты могли выражать цели, которых добивались определенные партии или лоббисты; они могли развивать аргументацию технического характера, которую брала на вооружение одна из сторон, а иногда и оба лагеря; но им редко удавалось выработать собственное решение, а тем более провести его.

Например, по вопросу об отношении к движению в заморских территориях в группе высокопоставленных должностных лиц не было единства. В Северной Африке военные и большинство представителей гражданской администрации проводили жесткую политику; но существовала и другая позиция по этой проблеме: в докладе, составленном в 1956 г. группой столичных ответственных должностных лиц, предлагалось предоставить Алжиру Самостоятельность. Несомненно, что через несколько лет вся высшая французская администрация, за исключением нескольких непримиримо настроенных лиц, склонилась к политике деколонизации. Однако нет оснований полагать, что это обстоятельство сыграло решающую роль. Кое-кто утверждал, что ныне действующая конституция является делом технократов, в частности из Государственного совета. Действительно, в составе рабочих групп, которые летом 1958 г. разрабатывали проект основного закона, было много членов этого высокого собрания. Отсюда был сделан вывод, что новые институты отражают собственные цели этого учреждения. Подобные взгляды не выдерживают критики: Конституция 1358 г. отражает концепции генерала де Голля, изложенные им в речи, произнесенной в Байо, и основные идеи Мишеля Дебре в преломлении Молле и Пфлимлена, а также некоторых африканских лидеров (в отношении институтов Сообщества); она не выражает идей Государственного совета, если предполагать, что они у него имелись.

Нет сомнений, что постоянный характер служебной деятельности высокопоставленных должностных лиц и их сотрудников (впрочем, представления о нем преувеличены1) приводит к возникновению преемственности стиля и методов работы, чего нельзя найти в менее стабильном государственном аппарате (например, в Соединенных Штатах Америки). Однако нельзя с уверенностью утверждать, что в том противоборстве сил, которое предшествует политическому выбору, именно фактор играет роль независимой переменной, которая оттеняет баланс в пользу высокопоставленных должностных лиц. Что касается нестабильности положения министров, то оно не обязательно должно свидетельствовать о слабой эффективности их деятельности. Для обладателя министерского портфеля осознание им факта кратковременности своих полномочий может оказаться как стимулирующим, так и тормозящим фактором: склад характера человека и давление обстоятельств играют в этом отношении главную роль.

Что касается власти должностных лиц, которая обеспечивается им глубоким знанием дела, то, по-видимому, ее переоценивают: собственно технический аспект вопроса редко приобретает определяющее значение при решении важных вопросов межведомственного характера. Утверждения о якобы некомпетентности политических деятелей совершенно неубедительны: большинство председателей совета министров, министров иностранных дел и министров финансов IV Республики были достаточно осведомленными людьми.

Из трех силлогизмов последний, несомненно, является наиболее слабым. Министры преследуют подчас взаимоисключающие цели, и внутри исполнительной власти существуют конфликты тенденций, особенно в коалиционных правительствах, — эти факты никто не оспаривает. Однако могут ли специалисты в отличие от министров, не имеющих четких программ, и правительств, лишенных единства, предложить внутренне непротиворечивую политику? Имеют ли высокопоставленные должностные лица (рассматриваемые ,в рамках отдельных ведомств или аппарата управления в целом) в момент принятия решения государственного значения собственную линию, отличающуюся от тех, которые проводятся наличными политическими силами?

Большинство работ, посвященных проблемам технократии, по существу, обходит эти вопросы и не содержит убедительных ответов. Как было показано выше, группа высокопоставленных должностных лиц преследует определенные цели: продление своего существования, стремление к власти и престижу, приобретение материальных преимуществ, обеспечение превалирования определенной доктрине государства. Эти групповые цели и эта доктрина могут побудить ответственных государственных служащих занять по ряду вопросов, непосредственно затрагивающих их интересы (административная реформа, статус государственной службы, оплата труда в государственном секторе и др.), позицию за или против выдвигаемых политическими деятелями проектов и, защищая свои привилегии, вести себя даже как группа давления. Тем не менее совокупность целей и ценностей высокопоставленных должностных лиц не образует, собственно говоря, политической доктрины, в каком бы смысловом аспекте ни употреблялось это понятие: концепция общества и власти, концепция человека (марксистская доктрина, доктрина демохристиан), совокупность ответов на актуальные проблемы (программа, выработанная в период оккупации Национальным советом Сопротивления).