Контролеры должны быть лицами компетентными, а их профессиональные достоинства неоспоримыми. Иначе у контролируемого может создаться впечатление, что его инспектирует дилетант. Какого рода знаниями они должны обладать? Общей или специальной должна быть их подготовка? Следует ли делать акцент на подготовку в области права или научной организации труда? Не является ли строгая .методичность в работе более важным качеством, чем наличие опыта административной работы? Ответы на эти вопросы зависят от вида контроля: техническая инспектура требует иных качеств, чем, скажем, бухгалтерская ревизия или контроль за соответствием актов решениям вышестоящих органов.

Контролеры должны быть независимы. Поскольку на них возложена обязанность объективно информировать главу правительства, министра или начальника управления о том, что реально происходит на исполнительном уровне, мм необходимо предоставить возможность устанавливать истину и говорить правду. Поэтому контролеры должны быть ограждены от вмешательства со стороны тех политических деятелей и заинтересованных групп, которые хотели бы оставить в тени действия или неблаговидные поступки тех или иных органов или должностных лиц. Контролеры должны быть не менее независимы и по отношению к руководителям проверяемых ими учреждений. Как и служащие судебного ведомства, они не должны ни испытывать чувство страха перед теми, кого они проверяют, ни опасаться чего бы то ни было с их стороны. Следовательно, прохождение службы членов корпуса контролеров нужно организовывать таким образом, чтобы на их карьеру ни в настоящем, ни в будущем не могли бы оказывать влияние ответственные должностные лица тех учреждений, в которых они осуществляют контроль.

Однако компетентность и независимость не создают еще достаточных предпосылок для успешного выполнения функций контроля. Необходимо, чтобы контролер был способен на огромные затраты энергии, как физической, так и нервной, с которыми в особенности связаны изнуряюще длительные контрольные проверки административно-хозяйственной и бухгалтерской деятельности.

Руководители органов контроля обычно считают, что статус контролеров должен быть таким, чтобы создавать им известный престиж. Для успешного выполнения своих функций контролер должен чувствовать себя в относительно преимущественном положении и знать, что контролируемые признают за ним это положение. По правде говоря, престиж является, очевидно, следствием компетентности и независимости. Его можно поддерживать атрибутами и привилегиями (званиями, рангами, материальными преимуществами и т. д.). Однако он не может быть создан совершенно искусственным путем.

Таковы императивы, лежащие в основе статуса членов корпуса контролеров. Каковы же действующие правила?

Процедура набора в корпус в различных системах имеет довольно существенные отличия. Схематически можно выделить три способа.

Службы контроля могут занимать различное положение в структуре органов управления. Чаще всего корпус контролеров находится непосредственно при министерстве (в министерствах внутренних дел, общественных работ, в военном министерстве). В начале XIX в. в Министерстве финансов имелось столько же инспекций, сколько и управлений. Поэтому инспекции были подчинены начальникам различных управлений. Впоследствии они были упразднены и заменены Генеральной инспекцией, подчиненной непосредственно министру. В министерстве земледелия одновременно существуют и корпус контролеров при министре и несколько инспекций, подчиненных директорам департаментов.

С другой стороны, существуют органы вневедомственного контроля (eontrole intermiinisteriel). Так, в компетенцию Расчетной палаты входит не только проверка деятельности органов учета; она является органом административного контроля по отношению ко всем министерствам, публичным коллективам и учреждениям, включая кассы социального страхования. Генеральная финансовая инспекция, подчиненная только министру финансов, также представляет собой орган вневедомственного контроля, поскольку инспекторы могут производить контрольные проверки в местных органах большинства министерств.

Наконец, следует указать и на структуру контрольных органов в военно-морских силах, где одновременно существуют группы контролеров, полномочия которых распространяются на все подразделения флота, и такие контрольные службы, которые действуют в пределах отдельных военно-морских районов.

Каждая из этих организационных структур имеет свои достоинства. Чем более высокой по своему рангу инстанции подчинен контрольный орган, тем большими возможностями для самостоятельных действий он располагает; чем шире поле деятельности органа контроля, тем большими возможностями для обобщения и плодотворного сопоставления он обладает. Именно поэтому время от времени выдвигаются предложения о слиянии всех ныне существующих контрольных служб в единый орган, подчиненный непосредственно главе правительства или возглавляемый министром контроля. Однако высказываются и сомнения в эффективности такого органа, который страдал бы гигантизмом и немедленно утерял бы контакт с административной реальностью. В сфере контроля, как, собственно, и во всех остальных, органы, обладающие слишком широкими масштабами деятельности, имеют тенденцию замыкаться на самих себя, упуская из виду конечные цели своей деятельности.

В большинстве органов управления технического или специального характера (в министерствах земледелия, путей сообщения, народного просвещения и др.) на должности контролеров или, точнее, инспекторов назначаются обычно лица, последовательно прошедшие все ступени служебной лестницы. Поэтому такие контролеры обладают одновременно и компетентностью, и опытом, и престижем.

Однако, будучи зачастую людьми пожилого возраста и проведя всю свою профессиональную жизнь на активной административной работе, они не обладают опытом ведения проверок и детального, скрупулезного изучения документации, отражающей все стороны деятельности органа. Их функции могут состоять в аттестации служащих (главные инспекторы Министерства просвещения), в координации действий, в изучении определенных вопросов или в даче консультаций. Строго говоря, это уже не собственно контрольные функции.

Существует и третья система комплектования, занимающая промежуточное положение между рассмотренными выше процедурами: поступающий на службу в контрольный орган должен иметь определенный стаж активной административной работы. Замещение должностей может производиться как в порядке назначения (например, на должности советников-референдариев в Расчетной палате), так и конкурсным путем: в военном ведомстве к конкурсам на замещение вакансий в контрольном аппарате допускаются офицеры, имеющие определенную выслугу лет или достигшие определенных званий. Такой порядок набора удовлетворяет всем тем требованиям, о которых говорилось ранее. На практике он приносит хорошие результаты.

Если в регулировании порядка набора служащих контрольных органов нет единообразия, то иначе обстоит дело с регламентацией прохождения службы. Главной задачей является обеспечение независимости контролеров. Чтобы оградить их от давления и обеспечить независимость суждений и свободу выражения, им юридически и фактически предоставляются большие гарантии, чем большинству государственных служащих. Вопросы продвижения и дисциплинарных взысканий решаются руководителями контрольных органов без какого бы то ни было вмешательства со стороны министерств; впрочем, в вопросах продвижения по службе чаще всего решающим оказывается простое старшинство.

Что можно сказать в конечном итоге о состоянии контроля в сегодняшней Франции?

Большинство ответственных должностных лиц считает, что деятельность органов управления во Франции контролируется. Это утверждение представляется нам одновременно и правильным, и неправильным. Действительно, финансовый контроль в стране организован тщательным образом. Точно так же осуществляется финансовыми контролерами превентивный контроль за расходами центральных органов управления. Однако не следует забывать, что значительная доля государственных расходов оказывается полностью вне сферы действия контроля: речь идет о расходовании вторичными распорядителями кредитов делегированных ассигнований. С другой стороны, контроль за законностью оснований расходов, осуществляемый службами учета на стадии платежей, дает поводы для многочисленных трений, хотя «службы расходов» центрального казначейства никогда не располагают достаточным количеством штатных единиц для того, чтобы осуществлять возложенные на них функции контроля во всей полноте.

Общеизвестно зато, что во многих областях отсутствует всякий контроль или он явно недостаточен. Во всех министерствах, кроме военного ведомства, ведется лишь финансовый контроль за деятельностью центрального аппарата; с другой стороны, периферийные учреждения отраслевых органов управления (министерств земледелия, промышленности, общественных работ и др.), в которых контрольные службы не производят детальных проверок, фактически избегают вникающего в суть дела административного контроля, исключая нескольких «турне» инспекции финансов; наконец, контроль, осуществляемый такими органами, как Расчетная палата и инспекция финансов, все более ослабевает, поскольку объем работ, т. е. масса подконтрольных финансовых операций, растет во много раз быстрее, чем численность штатов этих органов.

Информация неделима: нельзя получать выгоды, не идя на определенный риск.
Каковы же, в конечном счете, практические результаты деятельности контрольных органов? По правде говоря, эффективность корпуса контролеров в различных ведомствах не одинакова. В большинстве случаев доклады контролеров глубоко не изучаются, а иногда даже не читаются министрами и ответственными должностными лицами, т. е. теми, для кого они предназначались. Контролеры испытывают чувство некоторой горечи. Во многих министерствах к докладам контролеров относятся со всей серьезностью, но далеко не во всех случаях соглашаются с содержащимися в них рекомендациями, предложениями о наложении взысканий и т.д. Этим не следует возмущаться: в силу своего положения и выполняемых функций контролеры иногда смотрят на вещи без учета времени и обстоятельств; они прямолинейны, как прокуроры и апостолы истины (впрочем, это их обязанность). У администраторов-практиков иной подход: они всецело озабочены достижением скорее возможного, чем желаемого, связаны обстоятельствами повседневности и подчас вынуждены примиряться со злом; они скорее будут стремиться реализовать то, что кажется им доступным, чем «резать по живому» ради удовлетворения требований доктринальной чистоты (что тоже является их обязанностью). Поэтому не нужно возмущаться тем обстоятельством, что часть рекомендаций контролеров не реализуется, если, конечно, процент «отходов» остается в разумных пределах.

Результаты проверки могут быть просто переданы тому компетентному лицу, по поручению которого она производилась: главе правительства, министру или директору департамента. Информированное определенным образом лицо, обладающее властными полномочиями, решает, в какой мере обоснованы сделанные замечания и предложения, и в зависимости от этого принимает решение о назначении новой контрольной проверки, о применении дисциплинарных санкций, перемещениях по службе, о сокращении денежных кредитов, выделяемых учреждению, об издании соответствующих инструкций... или же воздерживается от каких-либо действий. Таков обычно эффект, вызываемый актами контроля в системах различных министерств.

Контролер является лишь передатчиком информации, как того требует принцип разделения иерархии и контроля. Может быть и такой вариант: результаты проверки сообщены органу, который обязан дать ответ в течение определенного срока. Так, согласно действующему праву, министерства, будучи информированными Расчетной палатой о результатах произведенной у них проверки, имеют в своем распоряжении 3 месяца для представления оправдательных доказательств.

Следствием проведенной проверки может быть, в другом случае, применение дисциплинарных, материальных и даже уголовных санкций. Однако это бывает нечасто, хотя многие ответственные должностные лица неоднократно предлагали обязать все корпусы контролеров уведомлять о результатах своих проверок Высший контрольный совет государственных учреждений, обладающий юрисдикционными полномочиями. Во Франции можно указать лишь на практику Суда бюджетной дисциплины и, в известной мере, Расчетной палаты. В Соединенных Штатах Америки комиссии конгресса .привлекают к ответственности должностных лиц федеральной администрации на основании материалов проверок, проводимых по их поручению Главным управлением по вопросам учета.

Наконец, результатом деятельности контрольных органов может быть публикация отчетов контролеров или по крайней мере выдержек или кратких изложений докладов.

Это санкция одновременно и морального, и политического характера. Общественное мнение, партии и заинтересованные группы узнают о неполадках и срывах в деятельности органов управления, которые устанавливаются органами контроля: мера воздействия, напоминающая некоторые виды наказаний, применявшихся в средние века. Она соответствует также традициям демократии: руководители выступают с публичным признанием ошибок, пресса систематически предает гласности факты разбазаривания средств и злоупотреблений бюрократов. Во Франции «Journal officieb периодически помещает на своих страницах доклады, составленные по материалам расследований Расчетной палаты, обширные выдержки из которых публикуются затем в широкой печати. Другие контрольные органы (например, Финансовая инспекция и Главная инспекция Министерства внутренних дел) регулярно публикуют обобщающие отчеты, однако их распространение ограниченно.

Поэтому, когда в 1948 г. была введена новая «решетка», возникло множество затруднений. В этой системе должностных окладов учитывались одновременно такие факторы, как установившееся ранее соотношение в заработной плате, большая или меньшая степень престижа, которым пользуется тот или иной род занятий, и степень политического влияния, оказываемого определенными категориями служащих. Но критерием, который играл (и продолжает играть) наиболее важную роль, являлось наличие диплома об окончании университета. Одинаковые индексы зарплаты устанавливались для тех должностей, которые замещались по конкурсу служащими, имевшими равноценные дипломы. При равном дипломе — равный оклад: это яркий пример того влияния, которое может оказать на управление страны система образования. Выше мы видели, какими последствиями чревато то предпочтение, которое дается на конкурсах дипломам об окончании школ и университетов.

Когда «решетка» разработана и введена, то, к всеобщему неудовольствию, внести в «ее изменения становится трудно: повышение индексов зарплаты одной группе служащих связано с риском вызвать цепную реакцию требований со стороны остальных. Однако правительство время от времени вносит такие изменения: оно проводит эти мероприятия «черепашьими шагами», в ограниченных масштабах и таким образом, чтобы не вызвать бури. Так, некоторое время тому назад правительство решило поднять на несколько пунктов индексы окладов работников просвещения, чтобы с помощью этого паллиатива смягчить кризис, испытываемый этим ведомством в связи с нехваткой персонала.

Такие изменения, как мы уже говорили, довольно редки; поэтому руководители профсоюзов служащих, заинтересованные в улучшении положения членов своих союзов, не ограничиваются выдвижением требований такого рода. Они пытаются добиться либо учреждения новых должностей с более высокими окладами, что способствует быстрейшему продвижению по ступеням шкалы окладов, либо введения надбавок к зарплате тех категорий служащих, интересы которых они защищают. Направленность этого замысла совершенно ясна. Увеличение размера базового оклада является постоянным требованием профсоюзов, однако оно трудно осуществимо, так как касается всей массы служащих: в настоящее время десятипроцентное повышение создало бы в бюджете брешь в несколько сот миллиардов старых франков. Поэтому каждый профсоюз служащих старается добиться ограниченных преимуществ в виде всевозможных надбавок только для своих членов, изображая это требование как противоположное требованию о повышении зарплаты всем служащим; поэтому против них нельзя использовать аргумент «цепной реакции».

Каково отношение правительства к требованиям такого рода? Порой оно благоприятное, поскольку учреждение этих «компенсаций за риск», «надбавок за отдаленность» и т. п. позволяет умеренно удовлетворять требования наиболее решительно выступающих групп служащих, не поднимая в то же время зарплаты всем категориям. Таким образом правительство может выиграть время, а иногда даже расколоть ряды своих «противников». Это является одной из причин той настоящей «гонки надбавок», свидетелями которой мы являемся вот уже несколько десятилетий. Поток компенсаций под всевозможнейшими названиями растет самым безудержным образом. Из этого следует, что шкалы индексов не отражают более действительно существующей иерархии окладов, поскольку размеры надбавок и компенсаций для различных групп служащих неодинаковы. Периодически выдвигаются требования «наведения порядка». Но это пожелание рискует остаться благим. В самом деле, если правительство решит вернуться к официально установленной шкале окладов, то оно столкнется с противодействием групп служащих, находящихся в преимущественном положении, которые будут считать, что ликвидируемые надбавки являются их приобретенными правами (droit acquis); если же правительство решит изменить шкалы индексов таким образом, чтобы они соответствовали реальному положению вещей, — иными словами, если оно намеревается включить существующие надбавки в ставки должностных окладов, —то оно встретит сопротивление тех групп, которые в настоящее время находятся в непривилегированном положении и которые не пожелают видеть, как оно закрепляется окончательным образом.

Экономическая сторона проблемы состоит в том, что уровень заработной платы диктуется состоянием рынка труда, которое он в свою очередь стремится изменить. Государство должно учитывать уровень оплаты труда или получаемых доходов в различных секторах экономики; оно должно принимать во внимание перемещения рабочей силы, которые могут вызвать образование «ножниц» в заработной плате между государственным и частным секторами. Наконец, финансовая сторона проблемы заключается в следующем: в индустриальных государствах заработная плата государственных служащих поглощает от 7б до Д части бюджета; в некоторых государствах (Черная Африка) ее доля возрастает до 50%; именно в этом аспекте кадровой политики более, чем во всех остальных, финансовые ограничения со всей очевидностью выявляют тот разрыв, который существует между возможным и желаемым.

Прежде чем приступить к рассмотрению основных вопросов, которые возникают в связи с проблемой заработной платы государственных служащих, следует вспомнить некоторые определения технического характера.

В дискуссиях по вопросам оплаты труда служащих чаще оперируют индексами, чем номиналами заработной платы государственных служащих. На самом деле эти индексы (в странах, подверженных локальным инфляциям) являются удобной условностью, позволяющей избежать перегрузки памяти.

Зарплата, получаемая в данный момент служащим, обозначается индексом, который выражает отношение между нею и базовым минимальным окладом, установленным государством. Если базовую зарплату в текущих франках условно принять за 100, то из этого следует, что каждое лицо, которое занимает должность с индексом 600, например, получает жалование, шестикратно превышающее фиксированный минимум.

В странах, придерживающихся системы повышения оклада по мере прохождения службы, заработная плата устанавливается в интервале между минимальным (при поступлении на службу) и максимальным индексами в конце служебной карьеры.

Гражданский администратор начинает с индекса 370 и может закончить индексом 950. Совокупность индексов, определяющих сумму вознаграждения на каждом этапе служебного пути, называется шкалой окладов (echelle de traitement); каждому делению шкалы, или ступени, соответствует индекс. Во французском государственном аппарате действует около 1500 таких шкал. Они сведены в таблицу (ее называют «решеткой»), которая периодически публикуется в «Journal officieb.

Тем не менее набор средств воздействия (поощрений и взысканий), которые может использовать руководитель, ограничен. Каким же образом, в таком случае, объяснить тот факт, что Франция, как и все страны, применяющие аналогичную систему, располагает серьезными и прилежными в большинстве своем служащими? Это объясняется действием нескольких факторов: если механизм санкций, в отличие от того, что мы наблюдаем в частном секторе, не представляет действенной силы, то в качестве побудительных мотивов выступают иные обстоятельства. Прежде всего очень многие служащие, в особенности специалисты (инженеры, архитекторы, врачи, преподаватели и т. д.) проникаются сознанием особой важности той миссии, которая возложена на учреждение, и духом профессиональной этики: внутренняя потребность реализовать свои знания, желание самоутвердиться, создавать нечто новое и значительное.

Сословный дух усиливает этот «профессиональный эстетизм», возбуждая у персонала каждого структурного подразделения желание работать лучше, чем смежное или конкурирующее подразделение. Далее следует иметь в виду и то, что служащие называют заботой об общественном интересе, или «государственным чувством», т. е. глубоко укоренившееся, иногда чванливое сознание той роли, которую играет государственный аппарат в жизни общества. Наконец следует указать на такой фактор, как внешнее давление, в особенности нажим заинтересованных групп и общественности, который побуждает служащего к действию или противодействию.
Все эти и, несомненно, другие стимуляторы компенсируют в той или иной мере отрицательные свойства, которые присущи организации государственной службы, основывающейся на концепции карьеры.

Несомненно, они консультируются с комиссиями, в составе которых представлены служащие, однако не связаны их мнением. Тем не менее опыт показывает, что руководители довольно многих государственных учреждений совершенно не используют предоставленную им возможность ускорять продвижение наиболее достойных и производить отсрочку повышения по службе наименее усердных служащих. Продвижение осуществляется по простому старшинству: при равном стаже — равный чин и оклад. В индивидуальных беседах со служащими выясняется, что они отрицательно относятся к такой системе: результаты анкетирования, проведенного в Англии, показывают, что служащие зачастую считают ее несправедливой и неэффективной Но практика продвижения по принципу старшинства продолжает господствовать, поскольку она сводит к минимуму давление, оказываемое персоналом на руководителя, и проявление недовольства.

Французский опыт премирования за эффективность труда не особенно удачен. Для того чтобы стимулировать активность служащих и компенсировать отсутствие гибкости в системе оплаты и продвижения, многие издавна считают, что ответственные должностные лица должны иметь возможность, так же как и их коллеги в частном секторе, премировать в конце года наиболее активных из своих подчиненных. Была введена система «премирования за эффективность»; руководители учреждений получали кредиты, которые они могли по своему усмотрению распределять между сотрудниками. И тут обнаружились расхождения между духом норм права и практикой их применения. В некоторых учреждениях премии назначались с учетом личных усилий служащих, зато в других практика существенно искажала цель, которую преследовал законодатель: здесь премия превращалась в заранее обусловленную доплату к основному окладу, которая выдавалась в полном соответствии с принципом старшинства.

Во Франции, как и во всех странах, осуществление дисциплинарной власти регламентируется .правовыми нормами. Служащий, который пренебрегает своими служебными обязанностями, может быть подвергнут дисциплинарному взысканию соразмерно тяжести совершенного проступка. Шкала охватывает взыскания от простого предупреждения вплоть до увольнения из учреждения Чтобы воспрепятствовать вынесению дисциплинарных взысканий по соображениям, не относящимся к служебным интересам, были установлены гарантии: право ознакомления с личным делом (communication du dossier), консультации паритетных комиссий, состоящих из представителей администрации и служащих (consultation dune comission piaritaire), право обжалования, контроль со стороны административного суда.

Но иерархическая власть также сохраняет существенные возможности для воздействия. Однако, как и в вопросе продвижения или премирования за эффективность труда, здесь существует разрыв между правом и реальностью: механизм приводится в действие редко, и его дисциплинирующие возможности невелики. Санкции применяются только в тех случаях, когда, с одной стороны, проступкам можно было бы дать политическую квалификацию (дело Жакоме, меры, принятые в отношении журналистов из Французского объединения радиовещания и телевидения, дело Рув) и, с другой стороны, в случаях, когда оказываются затронутыми нравственные качества служащего (дела о растратах и др.). Зато другие проступки, наносящие подчас ущерб функциональной деятельности учреждения, такие, как, например, очевидная профессиональная ошибка, плохой внешний вид, явная небрежность, неоправданное отсутствие или отлучка и т. д., редко преследуются в дисциплинарном порядке.

Адресуемые общественностью государственному аппарату упреки в том, что служащие фактически пользуются безнаказанностью (что находится в контрасте с иногда суровой в (этом отношении практикой в частном секторе), вряд ли можно было бы полностью отвергнуть.

Три примера, на которые мы только что ссылались, показывают, к какой практике склоняется большинство государственных учреждений. Разумеется, речь идет не о полной тождественности. Если бездеятельность и вялость практически никогда не наказываются в дисциплинарном порядке, если установление списков лиц, представляемых к производству, подрывает иерархию старшинства не настолько серьезно, как это было бы желательно, то на этом основании нельзя заключать, что руководители учреждений полностью лишены средств воздействия на своих подчиненных. Ускорение или задержка очередного продвижения по службе, если даже эти средства используются редко, вызывают определенный психологический эффект.

Вероятно, именно благодаря этой концепции Франция обладает добросовестным и устойчивым государственным аппаратом.

Всякая медаль имеет свою обратную сторону. Понятие обеспеченной и гарантированной карьеры, которое в конечном счете направлено на закрепление принципа «уравнительного» продвижения служащих по должностной лестнице, чревато двумя опасными последствиями.

Прежде всего, оно может препятствовать необходимой субординации между агентами государства и инстанциями политической власти. Государственный аппарат, состоящий из несменяемых служащих, может весьма не энергично осуществлять правительственные решения, которые не соответствуют его привычкам или же взглядам на вещи.

Политика не может проводиться в жизнь без наличия у исполнителей определенного желания.

Во-вторых, понятие «гарантированной от всякого риска» карьеры представляет собой препятствие для динамизма и эффективности. Средний служащий — это часто посредственный служащий. Отсутствие наград и взысканий притупляет чувство ответственности; оно делает большинство людей индифферентными к результатам своих действий и побуждает их противодействовать всякому новшеству. Поэтому исключительно важной проблемой, которую необходимо решить руководству любого учреждения, является обеспечение известного равновесия между гарантиями личных интересов служащих и интересов данного коллек5тива, с одной стороны, и поддержания служебной дисциплины и повышения эффективности труда персонала — с другой. Добиться такого равновесия весьма трудно: в этом отношении ни один институционный механизм не создает достаточных гарантий. И действительно, в различных странах этот баланс имеет тенденцию изменяться в ту или другую сторону.