Говоря о форме проведения контроля, следует различать контрольные операции, осуществляемые отдельными лицами, и те, что выполняются группами лиц.

Применение последнего способа необходимо в тех случаях, когда проверке подвергается крупное учреждение. Групповой способ, кроме того, обладает тем достоинством, что позволяет проверяющим лицам сопоставлять свои наблюдения, совместно обсудив их, и т. д.

Формы контроля могут быть отнесены к индивидуальным или коллегиальным также в зависимости от того, каким образом вырабатывается окончательное заключение, которое будет передано в инстанцию, обладающую, властью решать или применять санкции. В практике инспекции финансов, где господствует «индивидуалистическая» система, контролер считается «хозяином своих заключений», чем хотят подчеркнуть, что он делает выводы под свою личную ответственность и направляет их без поправок и изменений со стороны кого бы то ни было непосредственно в компетентную инстанцию. Напротив, в практике группового контроля отчет контролера считается рабочим документом внутреннего характера: он может быть изменен членами контрольной комиссии или другими лицами (вышестоящим начальником или начальниками самого контролера). Например, Расчетная палата осуществляет свой контроль в коллегиальной форме.

Односторонние и состязательные процедуры контроля
Процедура контроля может предусматривать или не предусматривать право контролируемого на ответ (droit a la replique). В некоторых ведомствах применяется состязательная процедура (procedure contradietoir): контролируемый обязательно получает сведения о результатах произведенной проверки и может, если ему угодно, представить аргументы в свое оправдание. Большинство систем контроля предусматривает в той или иной форме право на ответ. Возьмем, например, протоколы Генеральной инспекции финансов: бланк этого документа разделен на графы; инспектирующее лицо заносит свои замечания в первый столбец; второй предоставляется проверяемому для объяснений или возражений; при согласии с выводами и замечаниями контролируемый выражает свою решимость исправить допущенные ошибки, в противном случае он пытается опровергнуть доводы контролера; в третьем столбце контролер «отвечает на ответ»; а четвертая графа отведена для замечаний вышестоящего начальника контролируемого лица. Аналогичную систему используют корпусы контролеров военного ведомства и Расчетной палаты. Напротив, в иных ведомствах используется односторонняя процедура контроля.

Большинство контрольных органов осуществляет именно данный вид контроля. Корпус военных контролеров, например, осуществляет регулярные или внезапные проверки документов отчетности, в которых отражается административно-хозяйственная сторона деятельности командования частей.

Достоинства и недостатки контроля a posteriori по своему характеру противоположны тем, о которых было сказано в отношении контроля a priori. Он не затягивает процедуру принятия решения, позволяет учреждениям действовать под полную свою ответственность. Контролерам он дает возможность составить всестороннее представление о деятельности проверяемого учреждения: вскрытие отдельных ошибок или нарушений действующих норм права не позволяет оценить реальные достоинства и достижения отдельного лица или организации; суждение должно основываться на оценке всей совокупности принятых в определенный период решений, на оценке проводимой политики и достигнутых результатов.

Основным недостатком последующего контроля (в том виде, как он действительно осуществляется, а не должен бы осуществляться) является то, что во многих случаях он не дает эффективных результатов. Во-первых, он проводится зачастую слишком поздно. Поэтому контролер лишь ограничивается подобающим в таких случаях предупреждением на будущее или предложением принять соответствующие меры, дабы предотвратить вторичное «грехопадение». Во-вторых, последующий контроль может непосредственно привести лишь к моральному осуждению. Разум зачастую восстает против того факта, что обнаружение контролерами ошибок или проступков не приводит автоматически к применению по отношению к виновным служащим дисциплинарных или материальных санкций. Тем не менее это отсутствие автоматичности оправдано: контролеры могут ошибаться, и именно вышестоящему начальнику «правонарушителя» надлежит оценивать тяжесть проступка с учетом контекста обстоятельств и, стало быть, отпускать ему грехи или же карать.

Предшествующее изложение освещает проблему выбора между этими двумя видами контроля или по крайней мере вопрос о соотношении между ними. Некоторые ответственные должностные лица, ссылаясь на формулу Тьера: «Много доверия до, много контроля после» («Веаисоир de confiance avant, beaucoup de cont-role apres»), выступают за упразднение всякого превентивного контроля и замену его драконовской системой последующего контроля. Такая замена была бы приемлемой, если бы вторая форма контроля приводила к тем же практическим результатам, что и первая.

Превентивному контролю подвергается проект решения до того, как оно будет официально принято и наступит фаза исполнения: контроль предупреждает ошибочную направленность и несоответствие установленным правилам. На последней стадии подготовки решения досье с проектом направляется контролеру. Получив в случае необходимости дополнительные разъяснения, контролер может наложить запрет, потребовать внесения изменений, предостеречь и т. д. Так действуют, например, финансовые контролеры, т. е. уполномоченные Управления бюджета в различных ведомствах, и государственные контролеры, играющие аналогичную роль на национализированных предприятиях, в автономных учреждениях коммерческого характера, в организациях, способствующих государственному вмешательству в экономику (фонды поддержки сельскохозяйственного рынка, различные кассы и др.).

Корпус военных контролеров имеет такие же полномочия в отношении определенной части решений, принимаемых в военном ведомстве. В ряде зарубежных стран контроль за расходованием средств органами управления осуществляется аналогично тому, как это делается во Франции центральными финансовыми инстанциями (соответствующими подразделениями Министерства финансов или Расчетной палатой).

Какими преимуществами обладает превентивный контроль? Он действен в том смысле, что, в отличие от других видов контроля, не ограничивается мерами «платонического» характера: любой проект решения, который будет сочтен несвоевременным или недостаточно разработанным, окажется приостановленным. Разумеется, действенность превентивного контроля зависит от квалификации самих контролеров, их сознательности, от совершенства их методов и, в особенности, от качества информации, которой они располагают.

Но он имеет и недостатки, о которых говорилось много раз. Превентивный контроль затягивает процедуру принятия решения: контролер не сможет разобраться в сложном вопросе, если у него нет достаточного времени для изучения досье, для размышления и обсуждения. Он создает дополнительное звено в цепи инстанций и удли. няет время прохождения документа, тем более что зачастую у контролера скапливается такое количество материалов, которое он не может рассмотреть в разумные сроки. Другим недостатком предварительного контроля является то, что он приводит к смешению ответственности. Когда административное действие (или бездействие) приводит к неудаче — новое имущество быстро выходит из строя и становится непригодным к употреблению, расхищаются или теряются средства, происходит авария вследствие недостаточного надзора и т. д.,— соответствующие должностные лица могут избежать ответственности, ссылаясь на решение контролера: они поставят в вину его отказы в чем-либо, которые, по их утверждениям, не позволяли действовать так, как следовало, или же прикроются данным им согласием.

Технический контроль распространяется на специфические аспекты деятельности учреждения или, точнее, на основные его функции. В Министерстве просвещения, например, задача технического контроля состоит в оценке качества преподавания. Непосредственно контроль осуществляется инспекторами начального обучения (в учебных заведениях первой ступени) и инспекторами народного образования по различным учебным дисциплинам (в лицеях и коллежах). В военном ведомстве существует несколько технических контрольных инстаяции в каждом роде войск: инспекции Пехоты, бронетанковых войск, инспекция артиллерии и т. д.

Технический контроль отличается от контроля административного, объектом которого является распоряжение средствами и имуществом. Так, в Министерстве просвещения на инспекцию административно-хозяйственных служб возложен контроль за ведением бухгалтерского учета в учебных заведениях, за порядком осуществления закупок, использованием обслуживающего персонала и т. д. В военном ведомстве наряду с техническим контролем осуществляется также контроль административный, который возложен на 3 корпуса «контролеров армии», «контролеров флота» и «контролеров авиации».

Разграничение технического и административного контроля условно. Часто технические инспекторы или контролеры затрагивают вопросы организации, управления персоналом или финансами.

Административный контроль в свою очередь может быть подразделен на 2 вида. Частичный или специализированный контроль направлен только на определенный тип административных операций: контроль за соблюдением штатной дисциплины, контроль за закупками, за операциями с недвижимостью, контроль за кассой, бухгалтерский контроль и т. д. К специализированным видам контроля можно также отнести контроль за точным толкованием и соблюдением установленных нормативными актами правил.

От специализированного отличается такой вид административного контроля, который можно было бы назвать синтетическим или общим. Он осуществляется путем методического обследования всех аспектов деятельности учреждения; он охватывает как общую организацию, так и механизм функционирования, детали операций; он касается как законности, так и целесообразности принятых решений и их соответствия политике, проводимой министерством. Задачей этого вида контроля является прежде всего оценка результатов управленческой деятельности и, тем самым, оценка качеств людей, которые осуществляют управление. Поэтому на лиц, непосредственно проводящих контроль и проверку, нередко возлагается обязанность давать мотивированное заключение по вопросу об оценке руководящего персонала, возможности продвижения по службе и т. п.

Эту разновидность контроля обычно называют административной опекой, хотя было бы нелегко провести четкое разграничение между классической опекой (опекой персонала и актов местных коллективов) и внутренним контролем.

Во-первых, это предполагает информирование граждан в простой, ясной и доступной форме о правах и обязанностях, так же как об установленном порядке их осуществления. В этом отношении большая часть материалов, изданных ведомствами, неудовлетворительна. Составленные в отвлеченных и витиеватых выражениях, с частым употреблением юридических терминов, таких, например, как «правомочие», «соискатель», «замещение» и т. п., усыпанные расплывчатыми формулировками, о которых Р. Жоргэн сказал, что они выражают «страх чиновника перед ответственностью», эти официальные материалы редко когда достигают своей цели.

Поэтому многие французы предпочитают сводить к минимуму свои контакты с органами управления и прибегают к услугам посредников, которым они доверяют. В этой роли выступают члены парламента, мэры, генеральные и муниципальные советники, секретари мэрий, руководители синдикатов (профсоюзов, союзов предпринимателей, земледельческих союзов и др.), сотрудники учреждений социального обеспечения и др. Речь идет, как мы видим, о деятельности довольно большой по численности группы, выполняющей важную функцию передаточного механизма во французской системе управления.

Между тем, за последние годы предпринимались меры для того, чтобы улучшить положение вещей.

Были начаты работы по кодификации нормативных актов2. Различные учреждения, например кассы социального страхования, издали массовым тиражом брошюры, написанные доступным языком. Через прессу, по радио и телевидению распространяется информация практического характера3. Наконец, в Париже и на периферии многими министерствами были созданы справочно-информационные центры: управляемые могут получить здесь любую информацию (по телефону или непосредственно).

Однако, помимо обеспечения быстрого и исчерпывающего информирования, необходимо также создать приятную для посетителей обстановку в учреждении. С этой целью в министерствах, префектурах, мэриях созданы бюро справок и приема посетителей. С другой стороны, были приняты меры (в духе рекомендаций комитета Армана — Рюэффа) для создания больших удобств в залах ожидания; в интересах посетителей вносились изменения в расписания работы учреждений, в методику подбора и подготовки кадров, находящихся в непосредственном контакте с посетителями.

Ведомства, например, издают различные брошюры и журналы, по их заказам ставятся фильмы или подготавливаются радио- и телевизионные передачи; они распространяют объявления и плакаты, организуют выставки, посещения и т. д.

Этот путь позволяет органам управления проводить последовательную политику информирования общественности. Но он оказывается эффективным лишь при наличии широких финансовых возможностей, которые позволяли бы ведомствам либо прибегать к услугам частных рекламных агентств по взаимоотношениям с общественностью, либо иметь в своем штате журналистов, художников, метранпажей и т. д. Составление текстов материалов самими служащими компетентных органов и распространение их без всякой переработки снижает денежные затраты, но не позволяет охватить широкие слои населения, привыкшего к стандартам определенного стиля, выработанного средствами массовой коммуникации.

Во-вторых, органы управления могут непосредственно не обращаться к общественности, а прибегать для этого к помощи посредников (пресса, радио, телевидение). Они ограничиваются, таким образом, ответами на вопросы журналистов, сообщая им различные сведения и предоставляя материалы. Информации придается такая форма, которая позволила бы привлечь внимание общественности. Этот путь по сравнению с первым сопряжен с меньшими финансовыми затратами, он позволяет обращаться к широкой аудитории. Однако его недостаток состоит в том, что он ставит органы управления в положение зависимости от доброй воли прессы: ведомства теряют инициативную роль в информировании общественности.

В последние годы во Франции информация общественного мнения органами государственного управления приобрела широкий размах. Управление документации, входящее в состав служб при премьер-министре, распространяет много ознакомительных материалов; различные органы управления создали а своем составе службы информации, деятельность которых становится все более эффективной (в Министерстве земледелия, в Префектуре полиции и др.); Французское объединение радиовещания и телевидения содействует более широкому ознакомлению своей огромной аудитории с деятельностью государственных органов. Но, несмотря на достигнутые результаты, предстоит еще многое сделать.

Мероприятия по информированию общественности, осуществляемые органами государственного управления, выдвигают два вопроса: в каком духе их следует проводить и какими средствами?

Прежде всего возникает вопрос, должны ли ведомства, управления министерств, административные учреждения и т. д. вести информацию в том же тоне, что и службы общественных взаимоотношений крупных частных предприятий? В практике американских органов управления господствует тезис об усвоении опыта частного сектора. Руководители должны стараться «продать» свое учреждение публике. Задача органа, его планы и достижения должны подаваться общественности в приятной, непринужденной манере и оптимистическом тоне, в духе газетных и журнальных статей, посвящаемых какой-нибудь крупной фирме или же отрасли промышленности.

Согласно другой, довольно распространенной во Франции точке зрения, нельзя просто переносить в государственные учреждения способы и технику информирования, выработанную частным сектором. Если люди воспринимают коммерческую рекламу и распространяемую частными предприятиями информацию в неизменно «розовых тонах», то их реакция на аналогичный стиль информации со стороны официальных учреждений оказалась бы значительно менее благожелательной. Более того, расточение дифирамбов приведет к прямо противоположным результатам и вызовет отрицательную или саркастическую реакцию. С другой стороны, и в Соединенных Штатах Америки некоторые члены конгресса обеспокоены рекламным характером методов, к которым прибегают руководители некоторых ведомств. Такая практика рассматривается ими как средство оказания давления на представительные учреждения с целью добиться новых полномочий, кредитов или дополнительных штатных единиц.

Из всего этого некоторые авторы заключают, что органы управления должны сохранять официальный тон, беспристрастность и объективность в изложении. Они должны ограничиваться информированием, не стремясь оказывать давление на общественное мнение.

Наконец, согласно последней точке зрения, осуществляемое органами управления информирование следовало бы рассматривать как мероприятие, которое направлено на совершенствование функционирования институтов, или как инструмент гражданского воспитания и диалога между управляющим и управляемыми. Не отказываясь от того, чтобы знакомить общественность со своими достижениями, ведомства должны давать откровенную и правдивую информацию. Они без колебаний должны говорить о своих трудностях и проблемах и даже проводить в должной мере самокритику. Такой отказ от совмещения информирования управляемых с пропагандой на первый взгляд мог бы показаться неосуществимым. Однако многие официальные материалы, опубликованные в прессе, и целый ряд радио- и телевизионных передач показывают, что к этому идеалу можно приближаться.

Так возникает необходимость получить непосредственное представление о суждениях и мотивациях общественности, которые часто более разнообразны, чем это полагают. В Соединенных Штатах Америки довольно многие органы управления (федеральные и местные) проводят обследования путем опроса, которые напоминают исследования рынка, проводимые предприятиями тля изучения своих нынешних и потенциальных клиентов. Во Франции такие исследования пока редки. Французское объединение радиовещания и телевидения (RTF) является единственной организацией, которая проводит частые опросы общественного мнения. Министерство социального обеспечения со своей стороны поручило проведение исследования мнений лиц, пользующихся социальным обеспечением, Институту социальных проблем труда.

Такое исследование, как работа Дюбер же посвященная изучению мнений различных групп налогоплательщиков, дает представление о том, что исследования позиций, занимаемых управляемыми, могут быть вполне научными.