В действительности дело обстоит иначе, и это происходит по многим причинам.

Прежде всего, не во всех конкретных случаях возможно провести разграничение между целями плана (которые будут устанавливаться политическими деятелями) и теми его элементами, которые целями не являются (т. е. средствами достижения этих целей). В плане, имеющем более или менее важное значение, нет разграничения целей и средств. В нем указывается несколько целей, более или менее шкалированных: одни — общие, неконкретизированные (например, благосостояние граждан, безопасность и мощь государства), другие — конкретные, поддающиеся исчислению (уровень сельскохозяйственного производства, оснащенность армии и др.); осуществление некоторых целей рассчитано на многие годы, другие же являются кратко-или среднесрочными. То, что в одном случае выступает в качестве цели, в другом оказывается средством. За исключением конечных целей плана, все конкретные задачи могут рассматриваться как средства реализации более отдаленных целей.
С другой стороны, если даже допустить возможность разграничения в каждом конкретном случае целей и средств, то опыт показывает, что при планировании простой выбор, т. е. предпочтение одной из двух альтернатив, встречается редко. Чаще всего выбор производится не между А, В и С, а между несколькими комбинациями А, В и С, причем соотношение элементов в каждом сочетании варьируется.

Наконец, эксперты представляют политическим деятелям не абсолютно достоверные данные.

Одному и тому же явлению должностные лица дают -подчас взаимоисключающие оценки; редкостью является также единодушие оценках возможных последствий события или решения. Так что осуществляемый государственными деятелями на основании таких данных выбор напоминает скорее пари, чем подлинный расчет.

Из всего этого можно сделать вывод, что роли экспертов и политических детятелей в установлении целей плана трудно четко разграничить: они как бы переходят одна в другую. Миссия первых состоит в обосновании выбора, который совершается вторыми. Эксперты говорят о том, что с их точки зрения представляется возможным или невозможным, точнее, они показывают степень совместимости целей; они указывают, какие средства реализации предполагают выбор определенных целей, давая, например, оценку затратам на их достижение и т. д.

Мы видели, что формула «политические деятели производят выбор цели, специалисты определяют средства» не учитывает всей сложности действительности. Как отмечали Герберт Саймон и Жан Мейно, с политической и человеческой точек зрения выбор средств редко бывает нейтральным. Когда лица, облеченные властью, намереваются изменить поведение управляемых таким образом, чтобы получить определенный результат, они могут использовать либо методы принуждения (регламентация— наказание), либо методы убеждения: каждый из них имеет особую политическую окраску. Когда правительство намеревается ускорить развитие промышленности, оно различным образом может распределить тяготы лишений и жертв между социальными группами.

В отношении последнего элемента планирования, т. е. установления способов контроля за исполнением, несомненно, что изыскание этих способов следует возложить именно на органы управления в том случае, когда между прогнозом и программами, с одной стороны, и достигнутыми результатами, с другой, образовались «ножницы»; однако выводы из этого надлежит делать политическим руководителям (либо принимая меры для выправления положения, либо внося изменения в первоначально установленные цели).

План не представляет собой каталога пожеланий или намерений, не подкрепленных средствами реализации. Для того чтобы можно было действительно говорить о плане, он должен содержать в себе несколько элементов: 1) критический анализ общего положения вещей в данный момент; 2) прогнозирование будущего изменения положения или по крайней мере нескольких возможных перспектив изменения; 3) установление конкретных задач различной степени важности, которые могут быть выполнены в установленные сроки; 4) точное указание средств, с помощью которых эти задачи будут реализоваться; 5) установление способов контроля за ходом выполнения плана.

Во Франции мы все чаще наблюдаем тенденцию органов управления осуществлять свою деятельность в рамках средне- и долгосрочной планируемой перспективы. Четырехлетние планы модернизации и строительства в принципе синтезируют отдельные программы ряда министерств, ведающих экономическими и социально-культурными вопросами (многолетние программы развития автодорожной сети, план больничного строительства, план развития парижского округа и т. д.). В военной области следует назвать план развития военной техники, направленный на то, чтобы обеспечить страну современными видами оружия и средствами защиты ее территории.

Какие проблемы встают перед органами управления в процессе разработки программ? Если разбить деятельность по планированию на пять составных частей, как это было сделано нами выше, то на кого следует возложить выполнение этих задач? Как, в частности, следует распределять права на принятие решений между политическими инстанциями и органами управления? По поводу этой трудной проблемы мы ограничимся лишь несколькими соображениями.

За реализацию двух первых элементов всякого плана — анализа существующего в данный момент положения и прогнозирования ими возможных путей развития— главную ответственность несут органы отраслевого управления. Но это не значит, что сбор информации, расчеты и т. д. должны вестись «под колпаком». Желательно (по соображениям эффективности), чтобы ведомства на этой стадии работы сотрудничали с внешними организациями. Если руководители правительственных учреждений хотят, чтобы общественность считала их расчетные данные объективными, им следовало бы информировать ее о том, каким образом государственные органы осуществляют сбор и статистическую обработку данных: сопоставление официальной статистики и статистических материалов, подготовленных организациями предпринимателей, профсоюзами или земледельческими союзами, может быть полезным всем. Для ведомств, разрабатывающих программу, создание консультативных комиссий или зондаж общественного мнения является средством получения дополнительной информации: какими бы совершенными методами наблюдения и прогнозирования мы ни пользовались, всегда остаются зоны неведения и недостоверности. Интуиция и знания лиц, принадлежащих к профессиональным и профсоюзным кругам или местной элите, помогают восполнить эти пробелы.

Развертывание в течение последних десяти лет работ в области экономической статистики, которые дополняют и систематизируют традиционные методы прогнозирования конъюнктуры, привело к решительному прогрессу в данной области.
Благодаря работам, подготавливаемым службой экономико-финансовых исследований Министерства финансов в сотрудничестве с Государственным институтом статистики и экономических исследований, руководители хозяйственных ведомств ежегодно получают таблицы с цифровыми данными, которые позволяют прогнозировать ближайшее будущее. Несомненно, речь идет не о предвидении в строгом смысле: эти расчеты имеют целью наметить ряд последовательных гипотез и связанных с ними альтернатив выбора, которые в будущем могут лечь в основу решений по вопросам бюджета, капиталовложений государственных органов, уровня цен и заработной платы, политики внешней торговли и т. д. Совершенствование статистических методов, применение все более точных теоретических схем и одновременно использование возможностей электронно-вычислительной техники должны привести к созданию многочисленных моделей соответственно различным гипотезам направлений деятельности правительства.

Однако в этой области одной интуиции недостаточно. Она должна быть дополнена, уточнена и исправлена целенаправленными усилиями для того, чтобы представить себе различные «пути будущего» и рассчитать, какие из них имеют максимум шансов на успех. Поэтому прогнозирование занимает все более и более значительное место в административной деятельности. Несомненно, что прогнозирование в какой-то мере основывается на произвольных суждениях, однако опыт свидетельствует, что отказ от всяких попыток предвидения приводит к ошибкам гораздо чаще, чем прогноз, основанный на приблизительных суждениях или частично на догадках. Кроме того, анализ ошибок, допущенных при прогнозировании в прошлом, позволяет совершенствовать методику расчетов. Среднесрочный и долгосрочный прогноз особенно необходим в тех случаях, когда принятые в данный момент решения имеют необратимый характер, т. е. когда в будущем не будет возможности вернуться к исходным позициям или изменить выбранную ориентацию или же когда исправление становится возможным лишь ценой больших человеческих жертв или финансовых затрат. Это особенно верно для тех областей управления, в которых осуществляются крупные капиталовложения и где фактор времени играет решающую роль. Сегодня нельзя принимать решения о капиталовложениях на развитие энергетической базы, не пытаясь представить себе, в каком процентном соотношении будут находиться уголь, нефть, электроэнергия (получаемая на гидроэлектро- и атомных станциях) в энергетическом балансе 1975 или 1985 гг. То же самое можно сказать и по поводу решений, касающихся инфраструктуры, транспорта (автомагистрали, аэропорты, морские порты и т. д.), городского развития, сельского хозяйства и др. В области военного производства сроки, необходимые для разработки и изготовления новых видов вооружений (стратегических бомбардировщиков, ракет, подводных лодок, авианосцев и т. д.) таковы, что необходимо попытаться рассчитать на 5, 10 или 15 лет вперед, как изменятся к тому времени техника и стратегия, так же как военный потенциал и намерения вероятных противников. Наконец, нет необходимости лишний раз подчеркивать, насколько важно прогнозирование в тех случаях, когда речь идет о размещении предприятий и оборудования: география страны будет подвергаться существенным и зачастую необратимым изменениям.

Органы управления все чаще стремятся определить, какие задачи встанут перед ними через 5, 10, 20 лет и какие следствия будут из этого вытекать в отношении набора персонала, создания новых учреждений, увеличения финансовых средств, изменения структуры органов и совершенствования методов их работы. Так, Министерство просвещения и другие министерства, которые ответственны за состояние дел в области просвещения и высшего образования, стараются рассчитать темпы роста численности учащихся средней и высшей школы.

Разработка планов модернизации и развития, растущее внимание к политике экономического развития регионов и создание таких органов, как Управление по делам Парижского округа, дали за последние годы сильный толчок работам по перспективному планированию и сделали ведомства, ранее тяготевшие к простому исполнению текущей работы, весьма восприимчивыми в этом отношении. Наиболее показательным выражением этой заинтересованности было, несомненно, создание в Комиссариате по планированию рабочей группы, часто называемой «группа 1985», которая должна давать руководителям проекта пятого плана данные, на основе которых будет вестись разработка среднесрочной перспективы.

К тому же обязанность информировать центральные власти специально возлагается на определенную категорию государственных служащих. Например, префекты и супрефекты обязаны информировать Париж о политических событиях, происходящих в их округе, о состоянии общественного мнения, о наиболее заметных событиях в экономической и общественной жизни. В выполнении этой задачи им оказывает помощь Государственная справочная служба, агенты которой присутствуют на всех публичных собраниях и манифестациях, опрашивают частных лиц и т. д.

Одна из основных функций дипломатических представителей за границей состоит в получении максимально возможного количества сведений о действиях и намерениях правительства, при котором они аккредитованы. Сегодня, как и в XVIII в., послы являются «шпионами, узаконенными международным правом». Выполняя эту задачу, дипломаты выдерживают тройную конкуренцию: со стороны многочисленных специализированных служащих, которые в принципе подчинены им, но снабжают информацией соответствующие министерства (военные атташе, финансовые и коммерческие советники, атташе по вопросам культуры, сельского хозяйства и т. д.); со стороны агентств печати и собственных корреспондентов крупных газет; со стороны разведывательных служб военных штабов, которые иногда выходят за пределы своих полномочий.

Органы управления благодаря усилиям своих статистических служб стараются следить за изменениями структуры и состоянием конъюнктуры в области финансов, экономики и общественной жизни. Большинство министерств имеет в своем составе статистические бюро, которые более или менее тесно сотрудничают с Государственным институтом статистики и экономических исследований.

Министерство финансов, со своей стороны, использует в статистических целях документы финансовой отчетности, составленные служащими Казначейства, таможенные отчеты и т. д. Это позволяет ему постоянно сообщать правительству важнейшие сведения о состоянии казны, о ходе налоговых поступлений и динамике расходов, о балансе внешней торговли и т. д.

Собственно административный механизм сбора и сосредоточения информации был значительно усовершенствован после второй мировой войны. Однако он все еще недостаточно утоляет информационный голод органов управления. Поэтому ведомства и публичные коллективы все чаще и чаще поручают проведение опросов и исследований частным или полугосударственным организациям. Так, было замечено, что в последние годы «традиционные» министерства из-за отсутствия квалифицированного персонала были не в состоянии вести серьезные исследования, которые требуются для составления программ городского развития и развития промышленных районов, строительства больших ансамблей зданий, торговых центров, программ развития сельского хозяйства. Поэтому «заказы» они вынуждены были передать частным и полугосударственным организациям (обществу прикладной экономики и математики и др.). Наконец, отметим, что правительство, по-видимому, все чаще прибегает к зондированию общественного мнения, чтобы определить реакцию общественности на те или иные планы органов управления.

В любой области управления всякому решению предшествует ознакомление, изучение и правильная интерпретация различных данных. Когда речь идет об особом мероприятии (установление цен на мясо, сооружение большого крытого рынка) или о целом комплексе скоординированных решений, что обычно называют планом или программой (строительство сети автомагистралей, создание сверхзвукового самолета), администрация должна начинать с фактов: она должна их изучить и объяснить. Ошибки органов управления чаще всего проистекают из слабого знания действительного положения вещей.

Каким образом органы управления и в особенности центральные органы государственного управления получают необходимую им разнообразнейшую информацию?

Для руководителей важным средством получения сведений остаются личные контакты. Министры и ответственные должностные лица постоянно получают информацию во время встреч с депутатами, представителями различных групп, руководителями предприятий. Многочисленные консультативные комиссии, существующие в настоящее время в каждом министерстве, представляют собой попытку институционализации таких обменов информацией.

Несомненно, сведения, которые поступают в центральный аппарат ведомства из его органов на местах, являются весьма ценными. Но если даже они дополняются анализом материалов прессы, проводимым специализированными структурными подразделениями, то это еще не обеспечивает необходимой полноты информации. Представители групп прежде всего стремятся защищать свои интересы. Как это хорошо показал А. Сови, они сознательно или несознательно замалчивают все факты, которые могли бы ослабить их позиции; для того чтобы убедить представителей властей в необходимости действовать в их пользу, они акцентируют внимание на неблагоприятных факторах, крайних случаях и т. д.

Интересы, которые защищает в суде орган управления, часто весьма существенны. Государственный орган силой судебного решения может быть принужден возместить убытки, выражающиеся в крупных суммах. Отмена того или иного решения может парализовать проведение мероприятия в определенной области управления или задержать его. Наконец, решения, выносимые судом, могут оказать сильное психологическое воздействие или иметь большой политический резонанс (как это было, например, в случае с делом о канале).

В силу этих обстоятельств органы управления должны иметь служащих, которые обладали бы высокой юридической культурой и глубоким знанием судебной практики. Такие служащие, иногда группируемые в специальные бюро или юридические отделы аналогично тому, как это имеет место на крупных предприятиях, выполняют функции советников ответственных должностных лиц органа по всем судебным спорам и возникающим в ходе процесса проблемам. В их задачу входит ведение дел на различных процессуальных стадиях и в разных судебных инстанциях (с помощью адвокатов, судебных исполнителей и т. д.); они поддерживают тесный контакт с соответствующими отделами центрального аппарата ведомств и их органами на местах, которые предоставляют им фактические и юридические данные, необходимые для отстаивания в процессе доводов администрации. Наконец, они могут обратиться за консультацией к специалистам, не работающим в данном учреждении, например к профессорам юридических факультетов.

Поэтому задача кодификации, которая состоит в собирании, объединении и методичном расположении в едином сборнике всех постановлений одинакового юридического характера, относящихся к определенной области административной деятельности, во Франции становится настоятельной необходимостью. Кодификация облегчает работу служащих и управляемых; она предохраняет граждан от произвола должностных лиц, которые в противном случае могли бы по своему усмотрению ссылаться то на один, то на другой акт; она позволяет обнаружить в нормативных материалах упущения, противоречия и, следовательно, внести в них поправки.

Все эти преимущества не должны скрывать от нас многочисленные трудности, с которыми сталкиваются юристы в процессе кодификации: зачастую очень сложно бывает найти акты, изданные много лет назад, и истолковать волю законодателя; иногда нормы противоречат друг другу, и юрист, высказываясь определенно, всегда рискует выйти за рамки своих задач; нелегко разработать простой и ясный план составления сборника, да и сами ведомства, приспособившись к двойственности, которая характерна для многих нормативных актов, относятся к кодификации без особого энтузиазма. Ноли к этому добавить, что во Франции почти нет специалистов в области кодификации и что вновь принимаемые акты часто вносят изменения в кодифицируемые материалы, то нас не удивит та медлительность, с которой протекает данный процесс. Тем не менее в период между 1948 и 1958 гг. удалось разработать и ввести пятнадцать сборников законодательных материалов. Однако с установлением V

Республики возникли новые осложнения. Согласно ст. 34 конституции, которая разграничивает области закона и регламента, возникла необходимость провести разграничение и во всех ранее изданных сборниках Несомненно, именно этим обстоятельством объясняется медлительность возобновившихся ныне работ по кодификации.

Нормы, которые применяют органы управления, не всегда обладают желаемой ясностью. Законы предшествующих лет не могли точно предусмотреть возникновения новых обстоятельств; редакция текста может содержать ошибки; наконец, возможно существование двух исключающих друг друга актов, и т. д. Разумеется, при рассмотрении споров трибуналы высказывают свое мнение о точном смысле тех или иных актов, однако администрации часто необходимо иметь ясное представление о своих правах и обязанностях, не прибегая для этого к услугам трибунала. Именно юрист сможет указать, что имел в виду законодатель, или сослаться на общепринятые принципы.

Участие юриста может касаться как существа, так и формы акта. Он дает ответы на различные вопросы. Можно ли совершать такие-то действия, оставаясь в пределах требований закона, например, имеет ли право данное учреждение предоставить дотацию в таких-то размерах предприятию X? Возможно ли юридически воспрепятствовать такому-то лицу возводить строение в таком-то месте?

Одновременно возникают вопросы, касающиеся формы. Например, поскольку реализация определенных целей должна осуществляться в рамках закона, то требования каких норм надо соблюдать, чтобы добиться определенных результатов?

На какие нормы следует ссылаться? Какие распоряжения следует отменить пли изменить? Какую процедуру использовать? В какой орган или комиссию обратиться? Кто имеет право подписи и т. д. Само собой разумеется, что в действительности вопросы о существе и форме далеко не всегда столь четко различаются.

Учреждения, возлагая особые надежды на юриста, часто преувеличивают его роль: от него требуют, чтобы он придал проекту ясность и в целом и в деталях; от него также требуют обеспечить определенное единство всех актов, издаваемых различными структурными подразделениями, и т. д. Если последнее требование чаще всего оказывается выполнимым, то этого нельзя сказать в отношении первого: тексты документов, составленные юристами, иногда носят печать пристрастия к излишней точности и употреблению архаичных оборотов речи, что делает их малопонятными для непосвященных.

Роль, которую юристы играют в деятельности органов управления, вообще не всегда достаточно хорошо представляется другими служащими. В среде некоторых групп, в особенности среди «специалистов», порой доходят до того, что считают их бесполезными или даже приносящими вред делу, а их присутствие и значимость — простым пережитком прошлого.

Однако участие юристов оправдано со многих точек зрения. Во-первых, в строго утилитарном аспекте их участие в обработке формы документов дает неоспоримые преимущества: оно уменьшает вероятность отмены решений трибуналами и, следовательно, вероятность возмещения ущерба. Во-вторых, и с более общей точки зрения, необходимо прислушиваться и возможно чаще следовать мнениям людей, профессионально озабоченных соблюдением требований закона и установленного правопорядка. Обязанность придавать своим актам определенную юридическую форму, возлагаемая на любое ведомство, независимо от осуществляемых им функций, отвечает политической необходимости: соблюдение определенных форм есть средство обеспечения соответствия актов органов управления политике правительства, а с другой стороны — гарантия прав лиц (частных лиц и агентов государства) и частных групп от нарушений и злоупотреблений со стороны властей. К этому присоединяется требование эффективности. Единообразие языка обеспечивает нормальные коммуникации между органами и общественностью. С другой стороны, единообразие языка необходимо, если мы хотим, чтобы сегодняшний служащий мог понять смысл документов десяти-, двадцати- или пятидесятилетней давности. Именно юрист выполняет функцию поддержания единства и устойчивости административной терминологии.