Однако не следует полагать, что путем арбитража устраняются или могут быть устранены все противоречия. Вопреки довольно распространенному представлению, хотя разрешение конфликтов в подведомственной ему службе и является обязанностью подлинного руководителя, это совершенно не означает, что он должен делать это немедленно или в установленный срок. Руководитель не «машина для принятия решений». Он не обязан отдавать подлежащие исполнению распоряжения, когда их требуют от него его сотрудники. Иногда мудрость состоит в том, чтобы оставить конфликты без разрешения.

К тому же не во всех случаях удается устранять конфликты путем арбитража. Многие из них просто неизбежны, поскольку зависят не от доброй воли сторон, а от их официального положения и роли. Между лицом, ответственным за сбалансированность бюджета, и теми, кто добивается увеличения субсидий, расхождение в точках зрения неминуемо. Возникающие в организациях конфликты в большинстве своем «естественного» происхождения: они лишь отражают существующее разделение ролей и задач. Разумеется, они могут быть смягчены (например, путем улучшения информирования) , но их нельзя ликвидировать.

Можно даже, не стремясь к парадоксам, утверждать, что в своем огромном большинстве конфликты не только неизбежны, но могут быть и полезными. Нас учили, и все мы склонны полагать, что возникновение конфликта в государственной системе уже само по себе является злом. Идеальное государство должно быть единым, единообразным, единодушным.

Такое представление имело бы основания, если бы поведение людей также было идеальным. Но поскольку «люди есть люди», можно утверждать, что возникающие внутри государственного аппарата конфликты выполняют полезную функцию. Хорошо, если до принятия правительством решения каждое министерство или ведомство выдвигает свои соображения, смело защищает их, не избегая даже некоторой гласности: каждый орган затрагивает определенный аспект проблемы. Чем шире борьба мнений, которая выявляет достоинства и недостатки различных вариантов выбора, тем выше качество конечного решения. Роль политических инстанций и состоит в осуществлении выбора из ведомственных проектов решений. Де Ла Палис говорил, что для осуществления выбора необходимо наличие по крайней мере двух вариантов решения. Государство, в котором органы управления «поддакивают» политической власти, в сущности является технократией.

Можно было бы привести и другие аргументы в пользу утверждения о «полезности конфликтов». Дух корпуса и соперничество, которое является его неизбежным следствием, имеют свои положительные стороны. Большинство исследований, проведенных в организациях, показало, что чем более развит в них «сословный дух», тем большее рвение и активность проявляют служащие. Разумеется, нежелательно, чтобы профессиональный патриотизм вырождался в шовинизм и ксенофобию. Но следует признать, что соперничество между различными корпусами служащих, которое противопоставляет друг другу отдельных лиц и целые структурные подразделения, часто является стимулятором, играющим роль, аналогичную механизму конкуренции в частном секторе. Есть доля истины в тех высказываниях некоторых американских высокопоставленных должностных лиц и професоров, о которых нам напоминает Мишель Крозье, когда он пишет: «Американские администраторы не возражают, если исполнительная власть возлагает на них руководство двумя или даже тремя федеральными учреждениями, которые имеют определенное сходство в компетенции и в силу этого начинают конкурировать друг с другом. Такие администраторы считают, что наряду с конфликтами, в которых не будет недостатка, они в результате смогут рассчитывать на приток новых идей и менее рутинных планов мероприятий. Французские администраторы были бы возмущены подобным легкомыслием, т. к. они панически боятся двойных ролей».

Итак, мы приходим к заключению, что устранение всех конфликтов не только невозможно, но что стремление ликвидировать их любой ценой было бы опасным. Многие ответственные должностные лица, приверженцы метафизической концепции единства государства, хотели бы с помощью различных процедур и регламентации избавиться от любых конфликтов. Абсурдная мечта. В мире существует лишь одно место, где нет конфликтов: это — кладбище.

Если до сих пор мы акцентировали внимание на конфликтах, то из этого не следует делать вывод, что административная жизнь состоит только из одних конфликтов и что должностные лица посвящают большую часть своего времени препирательствам с начальниками, подчиненными, коллегами или с ответственными служащими из других ведомств. Конфликты, о которых мы говорили, достигают известной остроты лишь в связи с принятием решений определенного рода: по вопросам перемещения персонала или назначения лиц на ключевые посты, во время дискуссий по проекту бюджета, по вопросам реорганизации учреждения. Это критические периоды, а в остальное время обстановка нормализуется. За исключением некоторых случаев, относящихся уже к психопатологии, должностные лица вовсе не обуреваемы желанием вступать в конфликты друг с другом или со своими коллегами из других министерств. Поэтому не следует думать, что внутриведомственные противоречия серьезно влияют на личные повседневные отношения служащих. Эти отношения между двумя лицами могут быть искренне сердечными и дружескими, но на совещании по какому-нибудь вопросу оба, возможно, окажутся на совершенно противоположных позициях. Вежливость, являющаяся правилом во французском государственном аппарате, чувство юмора и относительности всего не позволяют никому драматизировать конфликты. Поэтому следует с большой осторожностью относиться к газетным материалам, в которых та или иная служба изображается как «настоящая корзина с крабами... где каждый вцепился клешнями в другого», и ко всякому подобному злословию, заполняющему вторые страницы «Canard ЕпсЬашё». Они редко дают правильное представление о той подлинной атмосфере государственного аппарата, которая хорошо знакома всем, кто в ней пребывает ежедневно.

Если конфликты между органами управления и существуют, то было бы ошибочно полагать, что они никогда не находят своего разрешения. Конечно, иногда некоторые латентные или явные конфликты остаются без разрешения и препятствуют принятию какого бы то ни было решения: в государственном аппарате достаточно таких ситуаций. Например, многие проекты реорганизации «застревают на полпути» именно вследствие этих причин. Но, к счастью, конфликтующие стороны, если и не подписывают мирный договор, то нередко заключают перемирие.

Почему кажущиеся на первый взгляд неразрешимыми конфликты все-таки рассасываются? Это происходит, во-первых, потому, что должностные лица в большинстве своем люди здравомыслящие: они не дают своим страстям перерасти в фанатизм. Ради достижения конкретного, хотя и частичного результата, они готовы отказаться от требований немедленного удовлетворения всех своих стремлений и запросов. Кроме того, они охотно соглашаются идти на уступки, поскольку сознают, что точка зрения партнера частично обоснована. Должностным лицам департаментских органов управления нравится критиковать столичные ведомства, однако они признают, что определенная степень централизации объективно необходима.

Различные отделы, входящие в состав одного и того же управления министерства, могут соперничать друг с другом, но они выступят единым фронтом, если интересам их управления будет угрожать другой департамент того же министерства. Точно так же перед лицом общей опасности определенные министерства могут на какое-то время забыть о своих конфликтах. Подразделения центрального аппарата и внешние службы одного и того же министерства могут конфликтовать между собой, но они объединятся для отпора общему противнику. Так, префекты иногда жалуются на то, что центральные ведомства и их местные агенты находятся в сговоре. Возникают также альянсы между органом и какой-либо группой вне системы государственного аппарата для того, чтобы поставить в затруднительное положение другое министерство.

Представители функциональных экономических органов порой обвиняют отраслевые органы управления в том, что те объединяются с заинтересованными группами для оказания давления на принимаемые ими решения: так, например, должностные лица.

Министерства финансов иногда жалуются, что Министерство земледелия и профессиональные организации сельскохозяйственных производителей действуют заодно, выступая против правительственной политики в области цен и импорта.

Подобные коалиции между государственными органами, призванными служить общественной пользе, и отдельными группами, представляющими частные интересы, возникают часто. В Соединенных Штатах Америки, где система органов государственного управления не столь стабильна, как во Франции, специалисты в области социологии управления неоднократно констатировали такие явления: руководители ведомств в целях обеспечения существования своих организаций и реализации порученных им программ мероприятий стараются заручиться поддержкой в конгрессе, так же как в политических партиях и заинтересованных группах. Это делается для того, чтобы затруднить действия враждебных им сил, например, определенных заинтересованных групп, которые ведут кампанию за упразднение данного органа или сокращение отпускаемых ему средств. Такая стратегия была великолепно проанализирована американским специалистом П. Селзником в случае с администрацией долины реки Теннесси (Т. V. А.) Она обладала широкими полномочиями и подвергалась сильным атакам со стороны деловых кругов, которые настойчиво требовали, чтобы правительство упразднило этот региональный орган или ограничило его деятельность узкими рамками. Опасаясь, как бы это наступление не увенчалось успехом, руководители Т. V. А. стали искать себе союзников и нашли их

В местных представительных учреждениях и заинтересованных группах различных штатов, находившихся в зоне действия этого органа. С тем, чтобы добиться их поддержки, руководство Т. V. А., как уже говорилось, конфликтовало со многими федеральными органами управления, остававшимися верными линии нового курса.

Во Франции вопрос о продолжении существования тех или иных правительственных , органов стоит несколько иначе. Во Франции министерства и ведомства не создаются и, в особенности, не упраздняются с той легкостью, как в Соединенных Штатах Америки (хотя можно было бы привести недавние примеры упразднения ряда ведомств путем разделения или передачи их функций другим органам — случаи с Комиссариатом по вопросам производительности, Меновой палатой или с Управлением по вопросам территориального планирования). В условиях Франции руководители министерств и ведомств должны искусно защищать целостность компетенции своих органов, добиваться увеличения ассигнований и препятствовать появлению опасных конкурентов. Поэтому им необходимо приобретать возможно большее число друзей и союзников и нейтрализовать вероятных противников. При формировании консультативных комиссий выбор членов зачастую диктуется соображениями такого порядка.

Эти конфликтные ситуации можно разбить на три категории:

1. Конфликты, возникающие между государственным аппаратом в целом и общественностью. Проблема хорошо сформулирована Боннефусом: «Государственный аппарат живет, слишком замкнувшись в себе и сосредоточившись на своих собственных проблемах. Он слишком часто не знает того, что происходит вне его стен. Он недостаточно учитывает состояние общественного мнения»

2. Конфликты, возникающие между определенными органами государственного управления и соответствующими профессиональными группами. Например, между органами управления в социальной области и врачами или между Министерством земледелия и сельскохозяйственными производителями. Такие конфликты фактически возникают между органом управления и группой давления, защищающей интересы определенной части общественности.

3. Конфликты между органами государственного управления и «географически локализованной» общественностью, т, е. с жителями определенных районов или местностей (коммуны, департамента, региона). Фактически в такого рода конфликты вовлекаются центральные органы управления, местные представительные учреждения (муниципалитеты, генеральные советы, торговые палаты и т. д.) и некоторые группы давления, например Комитет по изучению и объединению бретонских интересов (С. Е. L. I. В.).

Следовательно, их задача состоит в установлении системы очередности удовлетворения требований служб, действующих в различных пунктах территории страны.

Очевидно, что у служащих департаментских или региональных органов не может быть такого же «макроскопического» видения проблемы и степени ее важности.

Умонастроение должностных лиц периферийных органов, которые живут и работают в непосредственном контакте с управляемыми и местными представительными органами и ведут повседневную борьбу с трудностями, встающими на пути осуществления административных мероприятий, отличается от умонастроения парижской бюрократии. Дело, которое могло бы показаться важным в Сент-Бриё или Клермон-Ферра-не, на улицах Гренель, Варенн или площади Бово выглядит всего лишь одним из множества аналогичных дел. Решения, которые с легкостью принимаются столичными ареопагами, в административном центре департамента могут показаться просто неосуществимыми. Руководители органов на местах часто упрекают должностных лиц центральных ведомств в неконкретности их точек зрения и за то, что те относятся к ним с чувством некоего превосходства. Они жалуются, что с ними не консультируются до принятия решения; они испытывают чувство некоторой горечи, узнавая одновременно со всеми из прессы о решениях, принятых их министром... и о которых им будет официально сообщено с недельным опозданием.

Конфликт между центральными органами и органами на местах разворачивается в основном вокруг полномочий на принятие решений. Первые хотят удержать или даже расширить сферу своей власти, в то время как вторые стремятся к возможно большей независимости. Конечно, бывают ситуации, когда должностные лица местных органов рады тому, что решение принимает Париж: это позволяет сваливать ответственность за непопулярное мероприятие или избегать мучительного выбора. Однако в большинстве случаев дело обстоит иначе.

Перманентный характер конфликта Париж —провинция подтверждается теми трудностями, с которыми десятилетиями сталкиваются все попытки осуществить подлинную деконцентрацию. Почему центральные службы открыто демонстрируют нежелание расстаться даже с наименее важными из своих полномочий (например, правом награждения медалями, предоставления незначительных дотаций частным учреждениям социального характера и т. д.) ? Когда начальника отдела министерства спрашивают, видит ли он препятствия для передачи таких полномочий местным агентам (префекту или руководителю местного органа министерства), то обычно он выдвигает следующие возражения:

1. Если применение закона поручить 90 агентам, то закон получит ровно столько же истолкований; будут допущены ошибки и неединообразное применение закона (которые обычно объявляют «шокирующими»).
2. Руководители местных служб иногда идут на уступки узким местным интересам и склонны принимать участие в дрязгах местной политической жизни. Префект будет обвинен в том, что является «первым парламентарием департамента» и что он поддерживает абсолютно все требования, исходящие из его округа .
3. Для центральных служб единственным средством получения информации о происходящем является досье, которые поступают с мест. О делах, которые входят в компетенцию местных агентов, в столице никогда не услышишь. Каким же образом ответственные должностные лица центрального аппарата смогут давать справ-
ки на запросы министров, главы правительства, парламента, если сами они не будут полностью информированы?
4. Органы государственного управления в большинстве случаев имеют дело с организациями общенациональных масштабов: федерациями или конфедерациями рабочих, промышленников, сельскохозяйственных производителей, с общенациональными профсоюзами служащих, крупными частными или государственными предприятиями и т. д. Государственный аппарат не может противостоять организованным в общенациональных масштабах силам, если 90 его агентов пользуются большой свободой действий. Вести переговоры с этими организациями надлежит именно центральным органам. К тому же разве эти организации не требуют единообразия в принятии решений по вопросам, затрагивающим интересы их членов?

В этих аргументах содержится доля истины. Во всяком случае они подтверждают ту мысль, что нельзя в один день преобразовать государственный аппарат с традиционно централизованной структурой.

1. Конфликт между Министерством финансов и Институтом эмиссии. Сведения об этом конфликте и меры, которые можно было бы принять для его смягчения, если не полного разрешения, приводятся и рассматриваются Франсуа Блош-Ленэ в его книгах и статьях, к которым мы и отсылаем читателя.

2. Конфликты между публичными предприятиями и Министерством финансов. Как это еще раз доказала забастовка шахтеров весной 1963 г., руководители круп-
ных предприятий и учреждений промышленного и коммерческого характера почти не имели полномочий в области заработной платы. Поддерживаемые в этом профсоюзами, они жаловались на «диктатуру» финансового ведомства. Официальный доклад, опубликованный после окончания забастовки, был посвящен как раз вопросу установления такой процедуры обсуждения бюджетных проектов, которая позволяла бы генеральным дирекциям публичных предприятий играть более важную роль в урегулировании трудовых конфликтов и предоставляла бы им возможности для маневрирования в определенных пределах.

3. Конфликт между администрацией долины реки Теннесси (Т. V. А.) и американским федеральным правительством. Т. V. А. была создана правительством Рузвельта в период Нового курса. Однако уже через несколько лет между нею и федеральными властями возник конфликт, к причинам которого мы еще вернемся.

Они во все вмешиваются... Их абсурдная позиция состоит в том, чтобы урезать хоть на несколько сантимов... Произвольные решения... Разорительная экономия» и т. д. Если вы задаете более подробные вопросы, то в их ответах обнаруживается больше оттенков. Они говорят, например, что финансисты — опасные противники, блестящие умы, часто весьма информированные люди; что в определенных вопросах они, несмотря ни на что, хорошо разбираются; что Управление бюджета — необходимое зло и ему положено оберегать государственные средства и т. д. Иными словами, они не отрицают существования конфликтов, но считают, что они заложены в самой природе вещей. Финансисты, со своей стороны, думают почти так же. С социологической точки зрения, перед нами «система»: каждое из действующих лиц интерпретирует свою роль в зависимости от той роли, которую он признает за своим партнером.

Функционирование системы представляет собой взаимодействие этих двух ролей.

Существуют также конфликты между координирующими и «координируемыми» органами. Характеристика этого рода противоречий почти совпадает с той, которую мы давали конфликтам между ответственными должностными лицами функциональных и линейных структурных подразделений. Между органами, составляющими группу ведомств экономического характера, идет борьба за влияние: с одной стороны — функциональные органы (управления цен, внешних финансов внешних экономических связей и др.), с другой — органы так называемого отраслевого управления (министерства промышленности, общественных работ, земледелия).

В последнее время пресса уделяла внимание одному из многих межведомственных конфликтов: речь идет о коллизии относительно компетенции Министерства просвещения и Министерства здравоохранения в области школьной гигиены.

Большинство из них вызывается причинами, аналогичными тем, которые уже рассматривались нами ранее: министерства, государственные учреждения, как и службы других видов, ведут борьбу за ослабление своей зависимости и расширение сферы деятельности, отстаивают корпоративные интересы своих служащих.

Конфликты между целыми административными ансамблями все-таки более серьезны, чем остальные, поскольку каждое крупное управление, каждое ведомство или автономное учреждение осуществляет, так сказать, одну из задач или сторон деятельности правительства. Противоречия, которые могут возникнуть, например, между Министерством иностранных дел и Министерством финансов, зачастую являются лишь отражением частичного противоречия целей, преследуемых правительством (усиление могущества и престижа Франции, с одной стороны, экономический рост и стабилизация конъюнктуры—е другой). Задача правительства как раз и состоит в арбитраже или, точнее, в установлении определенного равновесия между различными целями.

Между должностными лицами функциональных служб и тех подразделений, которые специалисты в области науки управления называют линейными (поскольку в организационных схемах они расположены на иерархической прямой, идущей от министра к рядовым исполнителям не могут не возникать трения.

Линейные должностные лица с трудом выносят опеку, которую хотят навязать им служащие функциональных подразделений. Они считают, что те некомпетентны, плохо информированы о нуждах практики, стремятся расширить контроль, парализующий инициативу. Со своей стороны, должностные лица функциональных подразделений обычно жалуются на стремления к обособленности и на недисциплинированность линейных служб.