Когда в учреждении некоторые звенья служебной иерархии лишаются какой-либо ответственности, то можно наблюдать развитие таких психологических явлений:
1. Пассивность неведения. Лицо, которое не может самостоятельно принимать никакого решения и, совершая любое, даже самое незначительное действие, должно получать на то согласие высших инстанций (подпись письма, разрешение производить мелкие затраты), теряет мало-помалу всякую инициативу. Если у лица складывается впечатление, что любой его план рискует столкнуться с безразличием, сопротивлением или волокитой со стороны вышестоящих звеньев, то оно постепенно перестанет проявлять интерес к своей работе и ограничится тем, что будет «делать минимум». Его начальники сделают отсюда вывод, что ему невозможно доверять ответственность, и этот процесс будет усиливаться сам собой. Так объясняется «квиетизм» отношения к работе большого числа служащих. Получая сверху приказы, которые были отданы без предварительных консультаций, они, конечно, их выполняют, но пассивно, не слишком веря в их правильность.

2. Установка на обман. Должностное лицо, которое лишено всякого права принимать решения, может, если оно обладает сколько-нибудь ярким характером, стараться противодействовать и пытаться вернуть полномочия, которых оно было лишено. Оно будет стремиться избежать контроля со стороны вышестоящих начальников, передавать им минимум информации; оно будет стараться обходить установленные требования, чтобы вновь обрести несколько большую свободу в управлении своим персоналом и распоряжении кредитами.

Таким образом, мы видим, что в конечном счете при решении проблемы распределения полномочий на принятие решений между различными уровнями служебной иерархии приходит в действие весьма сложная система факторов. В этой области нет формул, которые a priori были бы применимы во всех случаях. Наука управления не может предложить здесь практикам никаких точных рецептов, однако она может предостеречь их от шаблонных представлений.

Прежде всего, ценность решения зависит от качества информации, на основании которой лицо принимает решение. Большая часть ошибок, допускаемых органами управления, вызвана тем, что они не располагали необходимыми сведениями. Отсюда вытекает идея о том, что полномочия на принятие решений по соответствующей категории дел должны предоставляться тому лицу, которое обладает наиболее полной, наиболее точной и свежей информацией по данным вопросам. Это обусловливается стремлением не только сократить сроки принятия решения, о чем уже писалось ранее, но и обеспечить возможно -большую степень его соответствия фактическим обстоятельствам. В самом деле, под воздействием целого ряда факторов, которые мы рассмотрим в четвертой части настоящей работы, в учреждениях движение информации редко бывает удовлетворительным. Идет ли речь о нисходящих или восходящих потоках, о горизонтальном или вертикальном перемещении, передача информации по каналам сети осуществляется плохо: она движется медленно, подвергается более или менее сознательным изменениям и т. д.

Какие выводы можно сделать из всего сказанного применительно к проблеме распределения полномочий на принятие решений? Можно утверждать, что в тех случаях, когда необходимые для решения вопроса данные представляют собой прежде всего конкретную информацию, включающую в себя элементы личного опыта (знание людей, местных условий и т. д.), предпочтительно рассредоточение полномочий.

Именно по этой причине, например, право оценки служащих должно быть предоставлено их непосредственным начальникам. Напротив, когда речь идет об информации общего характера, предпочтительна централизация, При решении некоторых сложных вопросов доброкачественное решение может быть принято только лицом, которое представляет себе общую картину положения дел. Именно по этим соображениям право допускать исключения из правил обычно предоставляется служащим высшего уровня.

Далее, ценность решения находится в зависимости от степени его соответствия общей политике учреждения. Никакая организация, будь то публичная или частная, не может правильно функционировать без определенного минимума единства, преемственности и даже жесткости. Таким образом, желательно, чтобы все сколько-нибудь важные решения, принимаемые в учреждении, основывались на общей доктрине.

Если главное значение придается единству доктрины, если нужно, чтобы в случаях, характеризуемых общими признаками, принимались единообразные решения, то, несомненно, это вызовет концентрацию полномочий на принятие решений в высших звеньях руководства. И наоборот, если «единству доктрины» придается ограниченное значение, если за структурными подразделениями, входящими в состав органа, признается «право на разнообразие», пусть даже это приводит к некоторому нарушению единообразия или определенным ошибкам, то будет осуществляться делегирование или же рассредоточение полномочий. Итак, надо выбирать: нельзя одновременно желать и единообразия решений и децентрализации полномочий на принятие решений.

Во Франции единообразие обычно рассматривается как самоцель. Оно представляется нам синонимом справедливости и равенства. Недавно правительство приняло решение о предоставлении главам учебных округов (recteurs dacademie) ряда полномочий в отношении отдельных категорий служащих ведомства просвещения (эти права ранее входили в компетенцию Рю де Гренель)Мероприятие вызвало бурные протесты. Профессиональные союзы соответствующих групп служащих заявили о «необоснованной неодинаковости», «шокирующем неравенстве» и т. п.

Следует ли в целях сокращения издержек централизовывать или лучше рассредоточивать право на принятие решения? Необходимо ли переносить решение дел «в верха»? Проблема не проста. Мы часто замечаем, что факт перемещения полномочий по принятию решений на верхние ступени организации вызывает дополнительные затраты. Для того чтобы вышестоящее должностное лицо могло выразить свое мнение с полным знанием дела, нужно чтобы чиновник, первоначально занимавшийся этим вопросом, составил докладную записку, приложил соответствующие статистические материалы и т. д., а на все это уйдет дополнительное рабочее время. Необходимо также учесть и то время, которое будет затрачено на ознакомление с делом в промежуточных звеньях на пути его следования в вышестоящую инстанцию и др.

Но и предоставление низовым звеньям широких полномочий для принятия решений может оказаться дорогостоящим удовольствием. Если мы заботимся о качественной стороне принимаемых этими звеньями решений, то необходимо, чтобы работники этого уровня обладали высокими профессиональными достоинствами, и, следовательно, нужно набирать служащих высокой квалификации. Если французское правительство намеревается придерживаться в административных вопросах политики децентрализации, то оно должно будет предусмотреть в штатах региональных и департаментских учреждений значительно большее количество должностей, для замещения которых требуется высшее образование.

Например, частное лицо обращается в департаментское управление Министерства строительства с заявлением о выдаче ему разрешения на строительство— таков исходный факт. Вопрос, возникающий перед учреждением, прост: следует ли согласиться с проектом сооружения, или его нужно отвергнуть либо внести в него изменения? Должен быть выбран один из трех вариантов ответа: в этом и состоит решение. Само собой разумеется, что сокращение интервала времени между исходным фактом и конечным решением является важной задачей совершенствования структуры учреждения. На каком уровне следует сосредоточить полномочия на принятие решений, чтобы достигнуть данной цели? В общих словах можно сказать, что если обстоятельство, вызывающее решение, т. е. исходный факт, который служит начальной точкой процесса принятия решения, затрагивает сферу деятельности одного из структурных подразделений, полномочия решения должны быть предоставлены должностному лицу именно этого уровня организации. Иными словами, полномочие решения данного вопроса следует предоставить тому должностному лицу, которое обладает максимумом информации по рассматриваемому вопросу, если мы преследуем цель сокращения сроков прохождения дела. Если же принятие решения возлагается на лицо, стоящее на ином уровне, то возникнет необходимость, чтобы служащий, непосредственно знакомый с обстоятельствами дела, передал ему свою собственную информацию. Однако передача информации всегда удлиняет процесс, причем тем больше, чем больше ступеней передачи. Теперь вернемся к нашему примеру с выдачей разрешения на строительство. Если преследуется цель быстрейшего принятия решения, то, конечно, полномочие на принятие решения следует передать руководителю департаментского управления Министерства строительства: необходима децентрализация.

И наоборот, если факт, вызывающий решение, затрагивает сферу деятельности вышестоящих уровней управления (если, следовательно, они обладают наибольшей информацией), то полномочие решения нужно будет предоставить именно вышестоящим инстанциям. Во Франции крупные профессиональные и профсоюзные федерации образуются на общенациональном уровне. Когда ими выдвигаются требования государственного значения, то они адресуются не департаментским учреждениям, а центральным органам. Именно на этом уровне должно быть принято решение.

Разумеется, не все вопросы, возникающие в практике управления, столь просты: для решения некоторых дел необходимо обладать одновременно информацией, поступающей и снизу и сверху.

Анализ крупных организаций, как государственных, так и частных, позволяет выделить несколько уровней принятия решений. Обычно их тем больше, чем крупнее организация. Довольно распространенным (и во всяком случае удобным для рассмотрения) является наличие в учреждении четырех уровней принятия решения: 1) уровня высшего руководства, штабного уровня; 2) уровня среднего командного состава (заместители начальников управлений, начальники отделов); 3) уровня младшего командного состава, который в англосаксонских странах называют контролерами первой линии (the first line supervisors); 4) уровня исполнителей. Все это вполне можно использовать и применительно к системе органов управления. Однако задача осложняется тем, что здесь мы часто встречаемся с региональными и местными уровнями принятия решений (внешние органы министерств, филиалы предприятий).

Итак, руководители учреждений, авторы проектов административных перестроек, специалисты в области науки управления стремятся дать ответ на следующий вопрос: на каком уровне должны приниматься различные решения? Вопреки имеющимся мнениям, проблема не может быть сформулирована в виде следующей альтернативы: 1) безусловная централизация принятия
решений и сосредоточение полномочий «в верхах»; 2) полное рассредоточение или делегирование этих полномочий подчиненным уровням. Во французской системе управления не найдется примера абсолютной централизации или полной передачи полномочий решения. Важнейшие решения, затрагивающие в целом политику организации, принимаются в верхах и могут быть приняты только на этом уровне.

Решения же второстепенной значимости, касающиеся повседневных вопросов распорядительного характера, чаще всего принимаются и должны приниматься на низовых уровнях. Проблема в действительности возникает тогда, когда речь заходит о решениях промежуточного значения.

Какие соображения учитываются при определении уровня принятия решения средней значимости? Эти соображения многочисленны и зачастую противоречивы. Мы попытаемся сгруппировать наиболее важные из «их по нескольким существенным признакам: быстрота принятия решения, финансовые издержки, к которым оно приводит (стоимость решения), его действительная ценность, более или менее отдаленные воздействия на психологию членов данной организации.

В определенный период абсолютизма секретари короля получали, помимо других, и такие полномочия, по которым в круг их ведения глобально включались вопросы, относящиеся к соответственным частям французской территории. Система была не лишена достоинств. В настоящее же время в таком унитарном и централизованном государстве, как Франция, географический критерий используется довольно редко, по крайней мере в отношении внутренних дел. Однако и в Министерстве внутренних дел существует структурное подразделение, ведающее специально вопросами Эльзас-Лотарингии. Может быть, в один прекрасный день появится отдел по вопросам Бретани...

Но как только управление сталкивается с проблемами, выходящими за пределы границ «шестиугольника»форма специализации по зонам вновь приобретает значение. Министерство иностранных дел в этом отношении представляет собой разительный пример. На Кэ дjрсэ организация отделов политического департамента основывается на разделении мира по крупным географическим зонам. Это главное управление имеет в своем составе Европейский отдел, Отдел стран Африки и Ближнего Востока, которые в свою очередь подразделяются на подотделы южноевропейских стран и т. д.

В Министерстве финансов крупные управления, занимающиеся международными вопросами (Управление внешних финансов2, Управление внешних экономических сношений), также содержат многочисленные «географические отделы». И наконец, многие министерства имеют специализированные службы по проблемам заморских территорий и департаментов.

Такова классификация Лютера Гулика. Мы ограничимся по ее поводу лишь двумя замечаниями. Если схематически в том виде, как это было только что изложено, все представляется совершенно ясным, то при сопоставлении схемы с реальностью эта прозрачность подчас исчезает. Рассматривая конкретное учреждение, наблюдатель порой затрудняется однозначно определить тип распределения функций, с которым он сталкивается в данном случае. Критерии, о которых шла речь, на практике могут комбинироваться и действительно сочетаются в различных комбинациях. Иногда критерии вовсе отсутствуют. Административные структуры редко сообразуются с рациональными схемами. Они суть продукт истории, привычек, условий. Большую роль играет также личность индивидов, занимающих руководящие посты3. И второе замечание: схема Гулика годится также для частных предприятий. На промышленных предприятиях группировка по типам операций практикуется довольно часто.

Структура коммерческих служб крупных компаний очень часто строится в соответствии с двумя последними критериями, выделенными Гуликом (например, отделы крупных нефтяных компаний, занимающиеся обслуживанием сельских потребителей, и т. д.). Распределение функций по географическому признаку также применяется часто.

Именно форма специализации по видам технических операций (по процессам, как говорит Гулик) соответствует представлениям, основывающимся на идеях разделения труда. Поэтому очень часто предложения комиссий, учреждаемых для изучения вопросов перестройки государственного аппарата, сводится к мероприятиям такого рода (мы к этому вернемся позже, в заключении книги, которое посвящено вопросам административных реформ). В проекте департаментской реформы, который уже подготовлен правительством, речь идет, например, о создании системы закупочных организаций, которые обслуживали бы все учреждения независимо от их ведомственной принадлежности. Равным образом возникает вопрос и в отношении центральных органов. Следует ли увеличивать количество межведомственных служб, специализированных по видам операций: межведомственное управление недвижимого имущества, межведомственное управление кадров руководящих работников и т. д.? Вопрос спорный, и позднее мы его детально рассмотрим.

В-третьих, специализация может проводиться в соответствии с критерием обслуживаемой категории населения (public du service). Учреждение обычно связано с несколькими категориями клиентов. Поэтому можно представить себе случай, когда каждое административное подразделение ведало бы вопросами, касающимися одной категории потребителей или граждан. Каждая клиентура состояла бы в ведении отдельного бюро.

Такая форма специализации используется довольно часто. Наиболее яркий пример «специализации по категориям населения» дает нам федеральная администрация Соединенных Штатов Америки, где существует ведомство по делам индейского населения (Indian service), которое в принципе занимается всеми вопросами, относящимися к данной группе населения независимо от того, к компетенции какого министерства эти вопросы относятся. Во Франции в органах управления экономической и социально-культурной сферы наблюдается тенденция к установлению соответствия между структурой социально-профессиональных категорий и структурой министерских отделов. В связи с этим чаще всего приводится пример Министерства земледелия, дающий, впрочем, основания для возражений. Если Министерство промышленности-—прежде всего министерство промышленного производства, то ведомство земледелия—-это более чем министерство сельскохозяйственного производства: это министерство по делам земледельцев (и даже в известной.мере по делам сельского населения). Министерство с Рю де Варенн полностью или частично обеспечивает решение всех вопросов, касающихся этой группы населения, тогда как эти же вопросы, но в отношении других социально-профессиональных категорий (например, владельцев предприятий, наемных промышленных рабочих), входят в компетенцию различных министерств (просвещения, здравоохранения, труда, общественных работ и др.).

Однако земледельцы — не единственные, кто имеет «для себя» свой орган управления. Во многих странах существуют ведомства по делам кустарей, морских рыбаков, медицинских работников, архитекторов, детей, ветеранов войны и т. д.

Перед тем, кто хотел бы организовать «рациональное» управление учебным заведением, встает вопрос: каким образом следует проводить специализацию членов штаба? Она могла бы основываться на схеме анализа основных задач: один или два члена дирекции занимаются вопросами экзаменов и т. д. Но можно также представить себе распределение функций, в основу которого положен такой признак, как категория студентов. Например, говоря об Институте политических наук, можно (было бы очень хорошо себе представить, как один из членов дирекции занимается во всех аспектах исключительно студентами подготовительного курса (экзамены, учебный процесс, контакты со студентами, административные функции и т. д.), другой — отделением государственной службы, третий — экономическим отделением и т. д. Здесь также возможны две формы специализации, и трудно доказать, что одна из них лучше другой.

Следует обратить особое внимание на то обстоятельство, что проблемы такого рода возникают в любых учреждениях, и не только в связи с распределением задач между отдельными лицами, но также и между совокупностями лиц, т. е. между структурными подразделениями, составляющими данное учреждение.

Какие критерии могут быть положены в основу распределения функций между административными единицами? Или, если угодно, согласно каким критериям можно проводить группировку задач в учреждении? Американский специалист в области науки управления Лютер Гулик, представитель второго поколения американских специалистов (о чем мы говорили во введении), пытался ответить на этот вопрос. Лютер Гулик считает, что существуют четыре формы специализации административных подразделений.

Во-первых, в основу специализации может быть положен признак цели административной деятельности. Другими словами, внутри учреждения можно рационально распределять задачи, группируя виды деятельности, которые способствуют достижению одной цели или решению общей задачи. Когда мы пытаемся определить конечную цель деятельности учреждения, то очень быстро обнаруживается, что ее можно расчленить на несколько подцелей или, если воспользоваться терминологией специалиста из Министерства финансой,-задач или функций «второй ступени». Цели таких ве домств, как Министерство труда или Министерство строительства, можно представить следующим образом. Цели
Министерства труда: 1) разработка трудового законодательства и осуществление надзора за его соблюдением; 2) разработка и осуществление мероприятий по совершенствованию функционирования рынка труда; 3) определение и проведение политики социального страхования и т. д. Действительно, распределение задач в аппарате нынешнего Министерства труда осуществляется в соответствии с критерием цели: там существует Главное управление труда и рабочей силы, Главное управление социального страхования и т. д. В Министерстве строительства также существуют два управления, деятельность которых направлена на осуществление основных целей министерства: способствовать развитию жилищного строительства, разрабатывать планы развития городов.

Во-вторых, в основу специализации может быть положен такой признак, как операция. В этом случае стремятся сконцентрировать в одном административном подразделении все виды деятельности, которые характеризуются выполнением однотипных операций или использованием одинаковой техники. Вот примеры операций, которые могут быть сгруппированы в одной административной ячейке: документирование, статистика, заключение договоров, ведение личных дел персонала, машиносчетные работы и т. д. Понятие операции в том смысле, в каком его понимает Гулик, довольно близко понятию «горизонтальная функция».

Фактически дело обстоит не так просто. Проблемы, возникающие в настоящее время как в органах управления, так и на промышленных предприятиях, заключаются отнюдь не в том, чтобы выступать за или против разделения труда. Необходимо знать: 1) в каких пределах следует его осуществлять и 2) какой тип разделения нужно применять.
Прежде чем приступать к рассмотрению проблемы распределения задач между административными подразделениями, остановимся на вопросе о разделении работы между лицами.

Возьмем умышленно очень простой пример работы по переписке на пишущих машинках. Управленческая деятельность в значительной мере заключается в составлении документов (докладов, записок, писем и т. д.), которые затем переписываются на машинках. Каким образом можно распределить между секретарями-машинистками весь объем машинописных работ? Упрощая, можно представить себе две формы распределения заданий. Можно предложить «индивидуалистическую» форму разделения: каждый чиновник, составляющий деловые бумаги (redacteur), имеет в своем распоряжении машинистку, работающую исключительно для него. И, напротив, можно представить себе формулу централизованного распределения: все машинистки собраны в машинописном бюро, внутри которого возможна некоторая специализация (одна печатает повседневную переписку, другая — восковки, третья — цифровые таблицы и т. д.).

Этот упрощенный пример подводит нас к существенной для понимания проблем административной организации мысли: имеется не один, а несколько типов распределения работ. Действительно, в приведенном примере мы сталкиваемся с двумя формами специализации. Совершенно очевидно, что формула распределения задач, предусматривающая создание машинописного бюро, позволяет специализировать служащих по операциям и увеличивать производительность их труда (например, за счет уменьшения количества ошибок). Но и другая формула, вопреки чисто внешним впечатлениям, является определенной формой специализации.

Машинистка, продолжительное время работающая с одним и тем же чиновником, приобретает известную специализацию. Она постепенно осваивает техническую терминологию, используемую им, запоминает наизусть адреса повседневных корреспондентов этого чиновника, что позволит добиться выигрыша во времени и т. д.

Итак, существуют уже две возможные формы специализации, которые позволяют увеличивать производительность, и каждая из них имеет свои преимущества и слабости. Но a priori невозможно сказать, какая из этих двух систем лучше.

Возьмем теперь пример специализации, относящийся к области умственного труда. Предположим, мы имеем дело с крупным высшим учебным заведением. Попытаемся расчленить общие функции каждого из членов штаба дирекции на несколько крупных задач. Вот наиболее важные из них:

1. Руководство проведением экзаменов, как вступительных, так и выпускных (выбор тем, назначение членов жюри, экзаменаторов и проверяющих письменные работы, ознакомление с личными делами и т. д.).
2. Поддержание взаимоотношений с профессорско-преподавательским составом (профессорами, ассистентами), координация лекционных курсов и т. д.
3. Прием студентов.
4. Административные задачи: набор вегюмогатель ного персонала и управление им, строительство и оборудование помещений, распоряжение кредитами и т. д.

В 1954—1955 гг. Комитет по вопросам издержек и производительности изучал деятельность существующих бюро организации и методов и достигнутые ими результаты. Вывод был положительным. Комитет высказался за создание межведомственной службы организации и методов, подчиненной Управлению по делам государственной службы.

В начале 1959 г. Комиссариат по вопросам производительности упраздняется, или, точнее, у него отбирают определенное количество штатных единиц и его разделяют на две части. Одна часть структурных .подразделений была переведена в состав Генерального комиссариата по вопросам планирования. Вопрос о передаче служб, составлявших сектор «административной организации», потребовал нового решения. Претендентами на «наследство» выступили два ведомства: Управление бюджета, которое ссылалось на прецеденты в Соединенных Штатах Америки и в Великобритании, и Управление по делам государственной службы, аргументом которого было заключение Комитета по вопросам производительности. Доводы ведомства С Рю де Риволи возобладали, и, таким образом, родилась межведомственная служба, положение которой в структуре органов государственного управления на этот раз, по-видимому, определено окончательно: Управление организации и методов.
Если судить по официальным материалам, компетенция отделов организации и методов весьма широка: в круг их ведения входит как совершенствование порядка работы, механизация управленческого труда и оборудование помещений, так и вопросы использования персонала, совершенствования систем должностных инструкций, положений и структуры органов.

Однако фактически бюро организации и методов до сего дня ограничиваются выполнением почти исключительно трех первых задач. Это легко объяснимо. Изучение проблем, связанных с персоналом, т. е. анализ квалификации, требуемой для работы в каждой должности, разработка норм производительности и времени работы, ставит много щекотливых вопросов, и специалист по организации рискует оказаться в трудном положении как по отношению к служащим, так и отдельным структурным подразделениям. Маловероятно, чтобы практика хронометража когда-либо получила распространение в государственном аппарате. Во всех случаях представляется нежелательным, чтобы научная организация казалась связанной с усилением контроля над служащими. Что же касается совершенствовании должностных инструкций, положений, циркуляров, руководств и т. д., то, по-видимому, данный круг вопросов не занимает большого места в деятельности бюро организации и методов. Это, конечно, необходимая работа, однако отделы организации должны выполнять ее в тесной связи с заинтересованными управлениями.

Наконец, проблемами структуры бюро организации и методов (О и М) могут заниматься лишь на уровне подотдела или отдела, гораздо реже — управления и тем более главного управления. Примеров участия бюро О и М в проведении реорганизации на более высоком уровне, т. е. на уровне министерства в целом, нет. Планы структурных преобразований, осуществленных за последние годы в ряде ведомств (в министерствах внутренних дел, земледелия, просвещения, в военном ведомстве), разрабатывались и обсуждались министрами и их ближайшими сотрудниками, членами министерских кабинетов и ответственными должностными лицами: не было сочтено необходимым привлекать специалистов по организации.

Можно ли при разработке новой схемы распределения функций решать главные вопросы этой проблемы на строго объективной основе, не учитывая при этом политических факторов, мнений отдельных лиц и персонала? В зависимости от ответа на этот вопрос участие специалистов по организации в разработке планов преобразования крупных административных структур будет признаваться крайне важным или же второстепенным по своему значению. Однако, по нашему мнению, ничто не оправдывает полного отстранения этих специалистов от участия в таких работах.